準確理解與適用公眾參與基本權能

北京大學法學院教授 汪勁

我想結合新修訂的《環境保護法》，從二審稿以來的討論以及有關的現實狀況的認識，向大家談一談有關公眾參與問題的個人理解。

第一，公眾參與的基本權能與相關主體的義務

新修訂的《環境保護法》除了第5條明確環境保護的公眾參與原則外，更是新設立了“信息公開與公眾參與”專章。歸納一下，公眾參與的基本權能有4項：一是知悉權，二是建言權，三是意見充分考慮的權利，四是救濟權。

知悉權，就是公民和機構依法享有和獲取環境信息的權利。新修訂的《環境保護法》第53條規定保障了公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。 第54條第二項第二款，明確縣以上環保部門公開信息的主要內容以及將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，向社會公開。這是義務。

前兩條是從政府的角度要保障公眾的知悉權，第55條是對重點排污單位義務的規定。第56條的規定，則是重點排污單位違反這個行為模式的處罰。

良好的信息公開與披露制度，它的建立應當有4方面的內容：一是盡早公開；二是有效公開；三是全面公開；四要易于理解，即減少使用專業性和技術性的術語。

第二、三項基本權能就是建言權和建議得到充分考慮尊重的權利。過去我們不太注重這一點，有的地方吃過虧。新修訂的《環境保護法》第14條明確，地方要聽取有關方面和專家的意見，第27條的向人大報告制度，也可以說是公眾參與的途徑和方法。此外，在環評法、行政許可法以及國務院行政法規、部門規章中也有具體規定。

最后一項權能就是救濟權，主要體現在新修訂的《環境保護法》第57條、58條。第57條的規定是舉報，或者是檢舉、控告。第58條是環境公益訴訟。此外，公眾參與的權益受到侵害的時候，還可以申請行政復議，也就是可以提起行政訴訟。這些都是法律賦予的救濟的權利。

除了公眾參與的權益之外，公民和公眾還有其他的義務。一是關心和保護環境的一般義務。二是忍受一定限度環境污染或自然環境損害的特別義務，即在合法的裁決范圍之內的排污行為、開發利用自然資源的行為，公眾要忍受。這個忍受義務，是必須的，過去強調得不夠。要通過宣傳教育等各種方式告訴老百姓，在法律限度和標準的范圍之內，經濟開發與環境保護是協同的，但前提是要有一個利益沖突的協調機制和交換機制。

第二，我國公眾參與環境保護存在的問題

我認為公眾參與存在以下幾方面的問題，這些問題在新修訂的《環境保護法》頒布之后應該逐步地解決。

一是現有的法規規章，在細化的過程當中操作性不強，落后于2013年以來的新發展。

二是地方性的法規規章借鑒不多。經對全國的地方法規規章研究，發現多是環保部門做的，可借鑒的價值并不高。

三是授權環保部門責任較多，環保部門也愿意“伸頭”，但幾乎于事無補且不管用。這是因為與其他部門在同等條件下，環保部門義務增強、執法風險增大。而且許多重大環境事件和群體性環境爭議糾紛事件表明，問題的根源并不在環保部門。

四是公眾關心的事項與政府（部門）調查與確立的事項不一致。老百姓更關心身體的健康影響和房子的價格受影響，直接關心其財產和健康權益，而不是關心環境。所以，環保部門關心的事情與現在的老百姓關心的事情有不一樣的地方。

五是公眾參與方法存在機械化、單一化、不切實際的現象。科學有效的參與方法少，給出的方法選擇性少；參與人員被人為限定，利益代表性不足。

第三，公眾參與的實現保障

目前，我們國家基本法的缺失，就是公眾參與不能得到有效實現的因素。信息公開法、行政組織法、行政訴訟法的相關規定均有不足。由于這些基本法律的缺位，想做到新環保法高于目前的法治水平是不現實的。

在公眾參與的問題上，應當把公眾參與的權利及其參與的方式具體化。新修訂的《環境保護法》是基礎性、綜合性的，只是給出了原則與方向；環評法是規劃與項目決策環節的保障；而環保的單項法律，則不僅要規定，還要鼓勵、支持和創造條件，應當寫明它保護的是公眾參與的什么權利及其如何參與。

從公眾的角度來說，希望新的方式就是環境公益訴訟。新環保法第58條就包含了這一內容。環境公益訴訟是一種允許與爭議案件無直接利害關系的原告出于保護環境公益的目的、以行政機關或者環境利用行為人為被告，向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。

環境公益訴訟的實現方式主要體現在3方面。一是放寬原告資格；二是行政與民事環境公益訴訟并舉；三是救濟手段多樣化，包括申請取消行政機關的決定、申請法院發布停止侵害的命令、民事處罰、和解等。通過公益訴訟和人民法院的判決，可以使各種救濟手段運用于環境保護意識和行為的培育當中。這也是公益訴訟納入公眾參與章節當中的原因。