●近期的PPP項(xiàng)目中可能有大量項(xiàng)目是BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)型而來(lái)，要注意延長(zhǎng)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間。這些項(xiàng)目絕大多是政府付費(fèi)項(xiàng)目或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府付費(fèi)時(shí)要抓住績(jī)效考核這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

●雖然2014年8月31日～2015年1月23日，各部委出臺(tái)14份與PPP相關(guān)的政策文件，但還不夠。財(cái)政部近期將出臺(tái)一批市場(chǎng)期待的文件，如《物有所值評(píng)價(jià)指南》、《財(cái)政承受能力論證指引》等

“2015年是我國(guó)PPP（政企合作）模式的突破年。”北京市資略律師事務(wù)所合伙人律師徐向東近日表示，今年，PPP模式與現(xiàn)有法律、土地管理制度等方面的沖突，會(huì)得到明確解決。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)如銀行、基金等將大舉進(jìn)軍PPP項(xiàng)目。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式將呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)，金融資本怎么進(jìn)入，下一步重點(diǎn)工作有哪些？在近日召開(kāi)的2015（第十三屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，這些問(wèn)題得到深入探討。

合作模式將有創(chuàng)新有變化

更多角色參與，按績(jī)效付費(fèi)項(xiàng)目需求加大

政府將治理效果交給環(huán)保企業(yè)

十八屆三中全會(huì)后，PPP被賦予全新的涵義。從去年財(cái)政部的一系列文件來(lái)看，PPP被上升到體制、機(jī)制改革和國(guó)家戰(zhàn)略的層面。

大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，PPP模式將在今年發(fā)生創(chuàng)新變化。“之前討論PPP時(shí)，參與角色單一，只包括政府、環(huán)保企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、律師等。現(xiàn)在更多角色進(jìn)入PPP項(xiàng)目：第一，大量金融資本介入；第二，平臺(tái)公司以PPP為突破口進(jìn)行轉(zhuǎn)型；第三，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)的盤(pán)活與PPP結(jié)合；這些都將明顯帶動(dòng)PPP模式變化。”

“PPP模式已經(jīng)進(jìn)入2.0版本，要從環(huán)境效果出發(fā)，切實(shí)解決環(huán)境問(wèn)題。因此，按照績(jī)效付費(fèi)的項(xiàng)目需求將加大。”E20研究院產(chǎn)業(yè)研究執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤表示。

徐向東也認(rèn)為，未來(lái)的政企合作將更關(guān)注項(xiàng)目質(zhì)量和后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。他預(yù)測(cè)，近期的PPP項(xiàng)目中可能有大量項(xiàng)目是BT（建設(shè)—移交）項(xiàng)目轉(zhuǎn)型而來(lái)，要注意延長(zhǎng)轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間。另外，這些項(xiàng)目絕大多數(shù)是政府付費(fèi)項(xiàng)目或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府付費(fèi)時(shí)要抓住績(jī)效考核這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

記者了解到，目前，在BT項(xiàng)目中加入運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>PPP項(xiàng)目，實(shí)行按績(jī)效付費(fèi)的項(xiàng)目已經(jīng)有應(yīng)用案例。2015年2月26日，廣西省南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項(xiàng)目正式簽約，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)集流域治理、海綿城市建設(shè)于一體的PPP項(xiàng)目。

這個(gè)項(xiàng)目中，北排集團(tuán)將組建項(xiàng)目公司，全過(guò)程負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作。南寧市政府將治理效果交給北排集團(tuán)，通過(guò)對(duì)河道治理績(jī)效指標(biāo)如建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效果、斷面監(jiān)測(cè)、水質(zhì)水量等考核進(jìn)行付費(fèi)。

保險(xiǎn)資金如何放心進(jìn)入？

嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)，完善基本立法

尋找專(zhuān)業(yè)投資平臺(tái)

“2015年，金融機(jī)構(gòu)會(huì)積極介入PPP項(xiàng)目，這其中會(huì)有制度創(chuàng)新。”徐向東認(rèn)為。那么，應(yīng)怎樣推動(dòng)制度創(chuàng)新，資金與項(xiàng)目能否有效對(duì)接？

對(duì)此，北京首創(chuàng)集團(tuán)有限公司總經(jīng)理王灝認(rèn)為，在PPP的應(yīng)用中，我國(guó)需要構(gòu)建多層次的資金市場(chǎng)，可以重點(diǎn)研究理財(cái)資金、社保基金。“保險(xiǎn)資金的投資回報(bào)不一定要求很高，但是風(fēng)險(xiǎn)要比較低，而且要與其他的資金區(qū)別開(kāi)來(lái)，避免現(xiàn)在普遍存在的資金錯(cuò)配問(wèn)題。”

他指出，目前PPP需要一個(gè)重構(gòu)的過(guò)程，有了政策引導(dǎo)和模式創(chuàng)新，才有可能為各種資金提供合理的“安樂(lè)窩”。

中國(guó)保監(jiān)會(huì)資金運(yùn)用監(jiān)管部投資監(jiān)管處博士羅桂連介紹說(shuō)，保險(xiǎn)資金可以在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮作用，但相關(guān)法規(guī)建設(shè)非常薄弱，各部委發(fā)布的多為規(guī)范性文件，無(wú)法對(duì)抗地方性行政法規(guī)。他建議，推進(jìn)PPP基本立法的同時(shí)，通過(guò)地方性立法確定政企合作項(xiàng)目的關(guān)系。

此外，保險(xiǎn)資金進(jìn)入PPP領(lǐng)域還需要制度環(huán)境的完善，尋找專(zhuān)業(yè)資金管理機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，進(jìn)行投資。“保險(xiǎn)資本等金融資本直接對(duì)接PPP項(xiàng)目不合適，要通過(guò)專(zhuān)業(yè)投資平臺(tái)或基金管理公司進(jìn)行整合。”他說(shuō)。

中介機(jī)構(gòu)能否確保公正？

政企雙方應(yīng)充分行使自身權(quán)利

確保政府信用可采用具體手段

在PPP項(xiàng)目中，中介機(jī)構(gòu)如咨詢公司一直扮演著重要角色。比如，進(jìn)行廠網(wǎng)一體化建設(shè)的國(guó)內(nèi)首個(gè)PPP示范項(xiàng)目——安徽池州市主城區(qū)污水處理及市政排水政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，就是由大岳咨詢公司擔(dān)任交易顧問(wèn)。

然而，在政府強(qiáng)勢(shì)的身份下，環(huán)保企業(yè)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的公正性有所擔(dān)憂。中介機(jī)構(gòu)能否保持公正，環(huán)保企業(yè)和社會(huì)資本如何維護(hù)自身權(quán)益？

濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理張燎用婚姻和紅娘的關(guān)系形容三方身份，中介機(jī)構(gòu)像紅娘一樣盡自身本分，按照政府要求，為其尋找匹配的社會(huì)資本。對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的一方，中介機(jī)構(gòu)將時(shí)刻提醒，在雙方“聯(lián)姻”前也可進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公正。

他坦承，目前的確存在不正規(guī)的招標(biāo)代理公司，有偏幫一方的情況。對(duì)此，他建議培育正規(guī)咨詢公司。

而金永祥認(rèn)為，社會(huì)資本要懂得保護(hù)自身利益，行使自身權(quán)利。比如政企雙方在進(jìn)行合作時(shí)，要有談判過(guò)程，把握好給對(duì)方提意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，完善政府采購(gòu)制度，是確立雙方平等地位的關(guān)鍵。

徐向東介紹說(shuō)，對(duì)于確保政府信用問(wèn)題可采用一些具體手段。第一，社會(huì)資本和投資人可以請(qǐng)咨詢公司對(duì)政府和自身進(jìn)行評(píng)估。第二，去年12月財(cái)政部發(fā)布了PPP操作指南、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，按照這兩份文件操作，政府信用將得到規(guī)范。第三，爭(zhēng)取將PPP項(xiàng)目列入重大規(guī)劃預(yù)算、進(jìn)行政府采購(gòu)。去年實(shí)行的全口徑預(yù)算、中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃等制度，將進(jìn)一步規(guī)范政府履約，保障社會(huì)資本利益。

規(guī)范工作還是重點(diǎn)

建立有利于PPP規(guī)范運(yùn)用的制度環(huán)境

探索金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目有效對(duì)接

張燎建議：首先，在當(dāng)前的發(fā)展中，需要建立適合PPP的制度環(huán)境。

“這個(gè)說(shuō)法聽(tīng)起來(lái)比較老套，但真正參與過(guò)PPP項(xiàng)目后，會(huì)真切感受到政府不守信、合約中的機(jī)制構(gòu)架不能落實(shí)、回報(bào)機(jī)制不完善、爭(zhēng)議解決機(jī)制欠缺等問(wèn)題產(chǎn)生，都是缺乏有利于PPP規(guī)范運(yùn)用的制度環(huán)境。”他說(shuō)。

雖然2014年8月31日～2015年1月23日，各部委出臺(tái)14份與PPP相關(guān)的政策文件，但還不夠。張燎透露，財(cái)政部近期將出臺(tái)一批市場(chǎng)期待的文件，如《物有所值評(píng)價(jià)指南》、《財(cái)政承受能力論證指引》等。

第二，目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和了解不夠，特別是金融機(jī)構(gòu)如何把自己的產(chǎn)品與PPP項(xiàng)目或參與企業(yè)對(duì)接、如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制、如何滿足相關(guān)監(jiān)管部門(mén)要求等問(wèn)題，還需進(jìn)一步探索。期待與有技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作。

第三，對(duì)于PPP的市場(chǎng)教育和普及還需加強(qiáng)，要避免出現(xiàn)“戴帽”PPP項(xiàng)目。

此外，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委目前都在各自發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展。而對(duì)從事PPP項(xiàng)目的企業(yè)來(lái)說(shuō)，期待有牽頭部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌各項(xiàng)工作。

對(duì)此，徐向東建議，微觀層面上，以今年1月19號(hào)國(guó)家發(fā)改委上傳的《基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各級(jí)人民政府的授權(quán)和職責(zé)分工，各地發(fā)改委、行業(yè)主管部門(mén)和其他部門(mén)等都可以作為項(xiàng)目主管部門(mén)。實(shí)際上，可由地方?jīng)Q定主管部門(mén)。宏觀層面，財(cái)政部已經(jīng)設(shè)立了PPP管理中心，可由其發(fā)起。

本文來(lái)自《中國(guó)環(huán)境報(bào)》第6496期