著力構(gòu)建新型環(huán)境治理模式

 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任 夏光

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，改革的目標(biāo)就應(yīng)該相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為“推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，也可以說(shuō)是“環(huán)境保護(hù)應(yīng)該采取何種治理模式”的問(wèn)題。

第一，公眾參與注入新動(dòng)力

公眾參與是環(huán)境保護(hù)工作中一個(gè)持久的話題，也是內(nèi)容較豐富的工作領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)部今年5月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）進(jìn)一步明確了公眾參與的主要內(nèi)容：宣傳動(dòng)員、信息公開(kāi)、公眾表達(dá)、法律法規(guī)、社會(huì)組織。這是迄今為止在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面最系統(tǒng)和最開(kāi)放的一份高層文件。《意見(jiàn)》與隨后不久全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》一起，給人們帶來(lái)了“公眾參與注入新動(dòng)力”的強(qiáng)烈印象。

對(duì)于公眾參與環(huán)境保護(hù)，長(zhǎng)期以來(lái)存在一種令人比較糾結(jié)的現(xiàn)象：一方面認(rèn)識(shí)到公眾參與是補(bǔ)充政府環(huán)境管理力量的一個(gè)有效途徑，有利于克服政府管理力量不足、地方利益干擾環(huán)境執(zhí)法等問(wèn)題；同時(shí)擔(dān)心公眾參與會(huì)給環(huán)保工作帶來(lái)壓力，特別是環(huán)保方面的負(fù)面信息一旦公開(kāi)會(huì)引起社會(huì)波動(dòng)，又擔(dān)心社會(huì)組織不好管理易惹麻煩，所以在開(kāi)放公眾參與權(quán)利方面一直十分謹(jǐn)慎，步子較小。在當(dāng)前全面深化改革、建設(shè)法治社會(huì)的新形勢(shì)下，應(yīng)該從新的視角來(lái)認(rèn)識(shí)公眾參與環(huán)境保護(hù)的地位和作用，即在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，把公眾參與作為主要資源之一，推動(dòng)構(gòu)建環(huán)境保護(hù)新格局——社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式。

第二，社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式

《意見(jiàn)》指出了公眾參與環(huán)境保護(hù)的兩項(xiàng)功能：一是維護(hù)環(huán)境權(quán)益，二是創(chuàng)新治理方式。維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，這一點(diǎn)自不必說(shuō)，且讓我們來(lái)看看公眾參與如何創(chuàng)新環(huán)境治理方式。

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作方式具有政府直控的特點(diǎn)：一是政府承擔(dān)了絕大部分的環(huán)境保護(hù)職能，社會(huì)力量所能發(fā)揮作用的空間相當(dāng)有限。二是政府在實(shí)施環(huán)境政策中，所采用的手段也是以本身所能直接操作的為主，特別是大量使用行政控制手段。即使是所謂的經(jīng)濟(jì)手段，其實(shí)也是行政手段的一部分，是用收費(fèi)、罰款等經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)調(diào)控的行政管理手段。這種以政府直接操作為主的環(huán)境治理方式被稱為“政府直控型環(huán)境治理模式”。這種模式必然產(chǎn)生較大的行政成本。由于各級(jí)環(huán)保部門(mén)規(guī)模和經(jīng)費(fèi)十分有限，所以面對(duì)大量違反環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的企業(yè)或其他對(duì)象時(shí)，環(huán)保部門(mén)力量不足，從而使環(huán)境政策法規(guī)不能得到充分落實(shí)。這種局面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各種市場(chǎng)主體大量增加而變得更加突出了。

為什么目前在我國(guó)環(huán)境治理中，社會(huì)力量作用較小？主要原因是激勵(lì)不足。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律中，對(duì)政府進(jìn)行環(huán)境管理授予了很多權(quán)力，但對(duì)社會(huì)卻甚少分配權(quán)利，尤其缺少利益激勵(lì)。如果社會(huì)力量未被激勵(lì)、被動(dòng)員到環(huán)境監(jiān)督中來(lái)，那么環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)的局面就難以改變。

為此，我們應(yīng)把政府管理與公眾參與結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建一種新的環(huán)境治理模式——“社會(huì)制衡型環(huán)境治理”，其含義是：當(dāng)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生時(shí)，即社會(huì)發(fā)生環(huán)境權(quán)益沖突時(shí)，不再完全依賴于政府出面直接處置，而是由環(huán)境權(quán)益相關(guān)各方進(jìn)行互相作用。政府在這里的身份已由進(jìn)行直接管理的當(dāng)事人，轉(zhuǎn)變?yōu)槠疠o助作用的中介人，這是社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式的關(guān)鍵之處。

第三，社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式的途徑

社會(huì)制衡型環(huán)境治理模式的途徑主要是在擴(kuò)展社會(huì)環(huán)境權(quán)益和適當(dāng)簡(jiǎn)化政府管制兩個(gè)方面：

首先，擴(kuò)展社會(huì)環(huán)境權(quán)益，就是給予公眾更多的法律授權(quán)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律迫切需要擴(kuò)大社會(huì)公眾享有的環(huán)境權(quán)益，通過(guò)這些權(quán)益的規(guī)定激勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境損害行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。具體而言，主要是以下權(quán)利：

一是知情權(quán)，即開(kāi)辟多種渠道，公布環(huán)境信息，使公眾了解真實(shí)情況。除了已經(jīng)公布的環(huán)境狀況公報(bào)、空氣質(zhì)量周報(bào)等公共信息外，還應(yīng)包括企業(yè)的環(huán)境信息。

二是監(jiān)督權(quán)。要通過(guò)法律規(guī)定，賦予公眾對(duì)損害環(huán)境行為的監(jiān)督權(quán)利。

三是索賠權(quán)，這是環(huán)境權(quán)益的核心部分。關(guān)鍵要制定有利于公眾采取行動(dòng)的法律，這是環(huán)境政策創(chuàng)新最重要的突破點(diǎn)，也是最難突破的地方。

四是議事權(quán)，這是指公眾有權(quán)參與經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策的某些過(guò)程。

其次，適當(dāng)簡(jiǎn)化政府管制，就是適當(dāng)減少政府直接操作的環(huán)境管理手段。在強(qiáng)化社會(huì)制衡的同時(shí)，放棄一些環(huán)境管理制度，也放棄若干比較耗費(fèi)政府力量的行政措施。這種變化絕非否定政府在環(huán)境治理中的作用，相反，是要從更重要的方面強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用，這就是政府在環(huán)境治理上的宏觀調(diào)控和在微觀上的公正裁決。這種作用是無(wú)可替代的。適當(dāng)簡(jiǎn)化管制，是為了使政府從環(huán)境政策執(zhí)行的當(dāng)事人轉(zhuǎn)變?yōu)橹俨谜撸瑥倪\(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)變?yōu)椴门袉T。這是今后環(huán)境治理中需要著重考慮的課題。