《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）從流域著眼，對京津冀、長三角、珠三角等幾大區域提出明確水污染治理要求，針對每一項措施都明確牽頭及參與部門，力爭權責明晰，著力打破“九龍治水”的困局。

破解難題，要從流域統籌考慮

水污染治理往往涉及污水處理廠建設、航運、農業等諸多方面，相對應的則有環保、水利、交通、建設、農業等多個部門。環保部門雖然具有法律賦予的統一監督責任，但是這些責任在部門協調上卻效力欠佳：水利部門緊盯水資源短缺，建設部門更注重建市政給排水管網和污水處理廠，國土資源部門側重地下水管理，環保部門更多是控制達標排放。

從本質上說，水污染治理是跨行政區、跨部門的流域綜合治理問題。而實際上，從中央到地方，多部門的多頭管理并未形成合力，雖不至于“三個和尚沒水吃”，但工作效率及效果卻大打折扣。這也正是以往水污染防治工作開展過程中遭遇的難點。尤其是在跨界水污染糾紛中，這一點表現得更為突出。

2013年，漳河上游山西省境內一家企業發生苯胺泄漏，造成重大環境污染，污染水體最終流經河北、河南兩省邊界。而處于下游的河北省邯鄲市竟在5天后才被告知，最終導致下游大面積停水、兩地群眾恐慌并引發大規模“搶水”。

其實，早在1993年漳河上游管理局就已經成立，負責對河段實行統一管理，依法協調山西、河北、河南三省的漳河水事糾紛。但實際情況卻是，對于各省漳河水污染治理，管理局很難插手。

“‘水十條’最大的特點是在中長期時間框架內對多個污染源、多類型水體、多方面舉措進行了全面部署，這種系統性、多要素的部署，同時也帶來了如何做到部門協調、制度協同、舉措聯動、持續有效推進水環境質量改善的難題。”環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤認為，這可能將是“水十條”實施過程中遇到的最大問題。

破解難題，水污染治理必須從流域著眼、統籌考慮。而流域管理中一個突出問題便是會涉及不同利益相關方，各類群體出于不同的權利、利益訴求，往往存在著各種矛盾與沖突。如何化解這些矛盾與沖突，區域之間、部門之間如何做到擰成一股繩，勁往一處使，也正是“水十條”能否實現目標的關鍵所在。

明確責任，加強考核是必要手段

“水十條”共提出10條35款76類238項具體治理措施，幾乎每一項都明確了具體牽頭部門和具體參與部門。同時，國務院與地方政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務。每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核。

這在我國水污染治理的進程中可謂是大手筆。對此，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文指出：“如果無法完成要求，牽頭部門負主要責任，參與部門也負相應責任，權責的明確和問責機制的完善將會極大避免出現‘九龍治水’的亂局。”

僅把繩子擰成一股還不夠，怎樣做到大伙勁往一處使才更為重要。

完善流域協作機制，健全跨部門、區域、流域、海域水環境保護議事協調機制，充分發揮環境保護區域督查派出機構和流域水資源保護機構作用，成為必須。這也正是黨的十八屆三中全會提出的明確要求：要建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。

中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅指出：“過去我們在主要流域設有水資源保護局，在一個時期內這一機構在形式上曾實行水利和環保部門雙重領導，但是兩個部門在預算、人員安排、信息分享等問題上并不能達成共識，導致這個機制無疾而終。”

因此，他建議，優先開展環境管理流域派出機構的試點工作，負責流域環境質量的監管和協調，也可以考慮通過流域機構的重組將水資源管理和水環境管理統一起來。

實踐中，早有先例。為了整治遼河污染，遼寧省以遼河干流河道管理范圍為主體，劃定“遼河保護區”，并在省、市、縣設立專門管理機構——遼河保護區管理局，在保護區內統一行使多部法律法規確定的權責，統一負責遼河治理保護的各項工作，并對應設立遼河保護區公安局。最終變“九龍治水”為“劃區設局”，如期摘掉了流域重污染的帽子。

有了“斷腕”措施，還需“接骨”良策，通體才能盤活。在流域水污染治理過程中，想要充分調動地域及部門的治水積極性，建立跨省流域生態補償機制是有效途徑。

2011年，新安江流域正式成為我國首個跨省流域生態補償機制試點，各方約定，只要安徽出境水質達標，下游的浙江省每年補償安徽1億元。3年試點結束后，兩省聯合監測數據表明，新安江安徽出境斷面水質穩中趨好，達到試點考核要求，并帶動了千島湖水質與上游來水同步改善，營養狀態指數逐步下降。在此基礎上，兩省還建立了新安江流域上下游互訪協商機制，統籌推進全流域聯防聯控，合力治污。

“源頭活水出新安，百轉千回下錢塘”，于新安江，“共飲一江水”成為了一段佳話。打破“多龍治水”困局并非不能實現，需要的是借鑒已有的經驗，同時也需不斷創新。