背景

建制鎮(zhèn)供水、污水和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)（簡稱“一水兩污”）是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要工作，對于規(guī)范垃圾處置、污水收集及處理，有效抑制環(huán)境污染，提升人居環(huán)境具有十分重要的意義。

話題

我省自2013年實(shí)施建制鎮(zhèn)“一水兩污”項(xiàng)目建設(shè)以來，一直存在地方財(cái)政配套資金不到位、收費(fèi)機(jī)制不健全、市場化程度低等問題，直接導(dǎo)致這個(gè)民生項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢，這些問題該如何改善？

現(xiàn)狀 “一水兩污”建設(shè)項(xiàng)目推行不暢

在彌勒市虹溪鎮(zhèn)，日供水規(guī)模3500立方米的供水項(xiàng)目完成試運(yùn)營后，直接解決了1.58萬群眾的飲水問題，當(dāng)?shù)匕傩占娂婞c(diǎn)贊；在江川縣九溪鎮(zhèn)，日處理能力2000噸的污水處理廠建成后，1.95萬人的生活污水將得到及時(shí)處理，確保生態(tài)環(huán)境得到改善；在大理喜洲鎮(zhèn)、上關(guān)鎮(zhèn)、雙廊鎮(zhèn)等地，9個(gè)生活垃圾試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行城鄉(xiāng)垃圾治理一體化系統(tǒng)建設(shè)，輻射大理洱海流域68萬人口，使洱海流域城鄉(xiāng)生活垃圾集中收集率達(dá)到95%，處理率達(dá)到100%，有效改善了城鄉(xiāng)環(huán)境。作為社會(huì)普遍關(guān)注的民生工程，“一水兩污”項(xiàng)目在社會(huì)效益和生態(tài)效益上均發(fā)揮著積極作用。

為了加快我省城鎮(zhèn)污水和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，切實(shí)提升人居環(huán)境，2013年7月，省人民政府印發(fā)了《關(guān)于開展城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動(dòng)的意見》，我省將通過5年時(shí)間，全面提高城鎮(zhèn)生活污水處理率和生活垃圾處理水平，力爭到2017年底，全省城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率達(dá)到85%以上，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)污水處理率和垃圾處理率達(dá)到80%以上。按照《云南省建制鎮(zhèn)供水、污水和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2017年）》，全省2013-2017年將開展建制鎮(zhèn)“一水兩污”1300個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)工作，其中，供水項(xiàng)目300個(gè)，污水和生活垃圾收運(yùn)及處理項(xiàng)目各500個(gè)，共計(jì)規(guī)劃總投資131.27億元，其中省級(jí)財(cái)政安排19億元。

有政策的大力支持，但“一水兩污”在建設(shè)中還是遇到推行不暢、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢的問題。“部分項(xiàng)目前期準(zhǔn)備耗時(shí)很長，比如2013年安排給一個(gè)縣7個(gè)項(xiàng)目，到今年還有4個(gè)項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備階段。”省財(cái)政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處處長何茜華表示，很多項(xiàng)目存在資金籌措困難等難題。

近期，結(jié)合全省建制鎮(zhèn)“一水兩污”項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)部門對部分州、市、縣、區(qū)“一水兩污”處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。據(jù)調(diào)查，2013年、2014年全省共下達(dá)553個(gè)項(xiàng)目，規(guī)劃投資共計(jì)61.32億元，安排中央及省級(jí)補(bǔ)助資金14.27億元，其中，省級(jí)補(bǔ)助資金7.6億元，中央補(bǔ)助資金6.67億元，占規(guī)劃投資的23%。但截至今年9月，僅有297個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè)，占已下達(dá)資金實(shí)施項(xiàng)目總數(shù)的54%，竣工項(xiàng)目只有88個(gè)，僅占已下達(dá)資金實(shí)施項(xiàng)目總數(shù)的16%。

原因 資金不足、體制缺位、職能分散

“一水兩污”項(xiàng)目開工率為何如此低，推進(jìn)難點(diǎn)究竟在哪里？

“當(dāng)年制定的《專項(xiàng)規(guī)劃》指導(dǎo)性不強(qiáng)是主要原因之一。”省住建廳村鎮(zhèn)建設(shè)處處長汪巡分析，受地域的局限性、建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)等因素限制，規(guī)劃已經(jīng)難于滿足當(dāng)前中央和省委、省政府工作重心在農(nóng)村的工作要求，項(xiàng)目落地較為困難。“比如，有的地區(qū)受資金限制，完不成規(guī)劃的項(xiàng)目數(shù)量，而有的地區(qū)發(fā)展迅速，規(guī)劃數(shù)量已不能滿足需求。”

“各地財(cái)政資金配套不到位也是一個(gè)主要原因。”何茜華介紹，已下達(dá)的553個(gè)項(xiàng)目中，國家及省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金早已到位，但各地方級(jí)財(cái)政配套資金比較困難，大部分項(xiàng)目資金缺口大，進(jìn)度緩慢。

“還有就是地方建設(shè)積極性普遍較低。”汪巡表示，由于部分州（市）對“一水兩污”項(xiàng)目建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，未嚴(yán)格按照省級(jí)部門要求進(jìn)行專項(xiàng)督查，推進(jìn)力度較差。尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)意愿低，存在畏難情緒，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）“等、要、靠”思想嚴(yán)重，前期工作程序拖延現(xiàn)象突出。

收費(fèi)體系不健全，也導(dǎo)致了項(xiàng)目市場化推進(jìn)的困難。目前我省城市供水、污水和生活垃圾處理收費(fèi)體系的建立已相對成熟，但鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）大部分居民基本未形成付費(fèi)的觀念，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，除極少部分鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）征收了自來水費(fèi)和生活垃圾清運(yùn)費(fèi)外（征收標(biāo)準(zhǔn)也均偏低），大部分建制鎮(zhèn)“一水兩污”設(shè)施收費(fèi)機(jī)制未建立，無法確保建成項(xiàng)目的正常運(yùn)營。由于我省建制鎮(zhèn)“一水兩污”設(shè)施建設(shè)規(guī)模普遍偏小，社會(huì)投資參與建設(shè)與運(yùn)營的難度較大，市場化推進(jìn)也較為困難。

此外，項(xiàng)目實(shí)施部分職能分散，部門之間工作職責(zé)交叉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大也在一定程度上制約著項(xiàng)目的推進(jìn)。

對策 控制投資、建立標(biāo)準(zhǔn)、市場運(yùn)作

為解決這些突出問題，主管部門也在積極嘗試各種應(yīng)對措施。

記者了解到，針對《專項(xiàng)規(guī)劃》指導(dǎo)性不強(qiáng)的問題，主管部門擬對列入《專項(xiàng)規(guī)劃》的項(xiàng)目進(jìn)行州（市）間調(diào)整，即將昭通、普洱等績效考核較差州（市）5%—10%任務(wù)量調(diào)整至玉溪市、大理州等績效考核較好的州（市）和確需增加項(xiàng)目的地區(qū)；核減非重點(diǎn)流域、集鎮(zhèn)區(qū)常住人口5000人以下的建制鎮(zhèn)“一水兩污”項(xiàng)目300個(gè)，《專項(xiàng)規(guī)劃》的“一水兩污”項(xiàng)目總數(shù)調(diào)整為1000個(gè)，同時(shí)對1000個(gè)項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)先安排前期工作扎實(shí)、地方工作積極性高、能盡快形成實(shí)物工作量項(xiàng)目的補(bǔ)助資金，避免出現(xiàn)資金閑置。

為了避免出現(xiàn)項(xiàng)目投資過大，地方配套不落實(shí)，導(dǎo)致已下達(dá)的中央、省級(jí)補(bǔ)助資金沉淀現(xiàn)象，主管部門正在引導(dǎo)各地適當(dāng)降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)投資，減輕地方配套壓力。

“我們正在簡化項(xiàng)目前期工作及審批，爭取讓更多項(xiàng)目盡快開工。”汪巡介紹，今后，對于省級(jí)專項(xiàng)資金支持及地方自籌資金的省級(jí)整體推進(jìn)項(xiàng)目，將原來的項(xiàng)目可研、初設(shè)及施工圖設(shè)計(jì)統(tǒng)一簡化為開展項(xiàng)目實(shí)施方案編制，實(shí)施方案由專家委員會(huì)進(jìn)行省級(jí)技術(shù)審查，州（市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)同發(fā)展改革委聯(lián)合批復(fù)后，即可組織招投標(biāo)、開工建設(shè)，單個(gè)項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)費(fèi)用由原來的約100萬元降低到20萬元—30萬元，審批時(shí)間由原來的8個(gè)月—10個(gè)月縮減到1個(gè)月以內(nèi)。

針對云南省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織開展了適用于我省“一水兩污”項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)研究，編制印發(fā)了相關(guān)指導(dǎo)材料，初步建立了對技術(shù)工藝、主要設(shè)備和材料的評(píng)估機(jī)制。

除了財(cái)政資金支持外，更為直接的是推進(jìn)市場化運(yùn)作。何茜華表示，“水十條”落地后，水污染防治領(lǐng)域?qū)⒊蔀樾乱惠啳h(huán)境綜合整治的新領(lǐng)域，針對資金缺口大、融資難、運(yùn)行情況差等新課題，必須打破以往“僅靠政府投資、單項(xiàng)目運(yùn)作”的模式，吸引社會(huì)資本參與，為項(xiàng)目建設(shè)所需的大量資本投入建立新機(jī)制和新模式。省財(cái)政廳在紅河州建水縣、彌勒市、石屏縣推進(jìn)“一水兩污”的PPP示范項(xiàng)目。目前，彌勒市和建水縣的“一水兩污”PPP示范項(xiàng)目已列入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。下一步，省財(cái)政廳將參照上述模式，結(jié)合實(shí)際情況，在全省推廣該模式，切實(shí)推進(jìn)全省“一水兩污”項(xiàng)目建設(shè)。