編者按：

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會落下帷幕。會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）。作為本屆政府執政以來第一份全程組織、完整實施的五年規劃，也是完成2020年全面建成小康社會目標的最后5年規劃，將為中國“十三五”乃至更長時間的發展指明方向、描繪藍圖。

縱觀《建議》，生態文明建設作為重要內容首次寫入五年規劃，并作為“十三五”規劃發展的目標之一專列一篇來闡釋、布局，代表著生態文明建設提高到新高度，進入新階段。按照《建議》要求，“十三五”期間，生態文明建設領域將有哪些重大的變化？“十三五”規劃應如何推進落實？本報邀請權威專家及部分委員給予解讀——

環保部部長陳吉寧：

改革環境治理制度，構建政府、企業、社會共治的環境治理體系

“‘十三五’是中國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的決勝期，也是生態文明建設和環境保護取得實質性進展的重要窗口機遇期。”在近日召開的中國環境與發展國際合作委員會2015年年會上，環保部部長、國合會中方執行副主席陳吉寧在發表特別演講時指出，“十三五”要以改善環境質量為核心，深化生態環保制度改革，提升環境治理能力。

陳吉寧指出，2014年是中國環境發展歷史上具有里程碑意義的一年。隨著中共十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議，將“綠色發展”作為五大發展理念之一，對生態文明建設和環境保護作出了重大戰略部署，體現了中國政府對生態環境保護和綠色發展的高度重視。

他認為，《建議》提出了許多新思想新措施，從環境與發展的視角看，比較突出的有三個方面：

一是提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，意味著“綠色發展”成為中國經濟社會發展的主流和方向，將對引領經濟新常態發揮重要作用。

二是為了補齊生態環境這一中國全面建成小康社會的短板，提出了生態環境質量要總體改善的奮斗目標。這既是加強環境保護的強大動力，也面臨著巨大壓力和挑戰。

三是提出了促進綠色發展、改善生態環境的六大措施，措施內涵豐富，指導性強，對有效促進環境與發展的融合，進一步增強環境保護的整體性、系統性、協調性和有效性具有十分重要的意義。

陳吉寧表示，要完整、準確地理解《建議》提出的目標、任務和要求，需要堅持以提高環境質量為核心，從改革環境治理制度入手，實行最嚴格的環境保護制度，構建政府、企業、社會共治的環境治理體系，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、市場化和信息化水平。

“重中之重是要改革環境治理制度，提升環境治理能力，把生態環境保護的頂層設計和改革藍圖具體化為路線圖和施工圖。”為此，陳吉寧指出，要著力抓好五個方面的工作：

第一，加強環境法治建設，堅持依法保護環境。陳吉寧指出，中國的環境保護工作越來越需要宏觀政策，而保持宏觀政策有效性的基礎是法治化，使守法成為常態。要完成法治化的任務，一要健全環境法律體系，二要嚴格執行法律。通過法律的完善和執行，讓環境違法行為受到應有處罰，促進建立規范和公平的市場競爭秩序。

第二，完善環境預防體系，推動空間布局和產業結構優化。“預防是環境保護的首要原則，包括劃定生態紅線、實施戰略環評、完善環境標準以及資源能源總量與強度雙控制度等措施。”陳吉寧認為，通過這些措施，可以不斷優化發展的空間布局，發揮對區域重大生產力科學布局的導向和約束作用，全面節約和高效利用資源能源。

第三，改革環境治理基礎制度，推進環境質量改善。陳吉寧指出，在“十三五”期間，要建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可證制度，改革環境影響評價等有關管理制度，形成有效銜接、運行順暢、簡便高效的管理制度體系；要建立健全污染防治區域聯動機制、環境保護市場體系、評價考核和責任追究制度等。

第四，改革環境監管方式，提升監測監管執法能力。陳吉寧指出，從今年開始，將對省級黨委和政府及其有關部門開展環保督察巡視，推動地方黨委政府落實保護生態環境的主體責任。實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，從體制機制上解決一些地方政府重發展、輕環保和有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。適度上收生態環境質量監測事權，建立全國統一的實時在線環境監控系統，到2020年，全國生態環境監測網絡基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋，各級各類監測數據系統實現互聯共享。

第五，全面推進信息公開，倡導全民參與。他認為，“十三五”期間，要加強資源環境國情和生態價值觀教育，不斷提高公民環境意識。推進綠色消費革命，引導公眾向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉變。

全國政協常委、九三學社中央副主席兼秘書長印紅：

以專業思維、專業方法保護好自然生態資本

“《建議》著眼可持續發展，著力提高發展質量，著手解決發展中的突出問題，令人備受鼓舞，充滿期待。”在接受本報記者采訪時，全國政協常委、九三學社中央副主席兼秘書長印紅這樣表示。她認為，《建議》中一個亮點是提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五個發展理念，“簡練的十個字，相融為一個整體，是國家發展適應新常態的座右銘；是在總結歷史并應對現實的基礎上提出的，是執政黨新時期發展理念的宣誓。”

印紅注意到，《建議》中涉及生態文明建設的專門章節以“堅持綠色發展，著力改善生態環境”為標題。“這其實代表了一種理念，即‘十三五’時期的生態文明建設，包含促進發展的綠色化和促進綠色生態資源發展兩方面的行動。”

她解釋說，發展的綠色化通常指節能減排、清潔生產等，可直接貢獻于環境治理，實際上是在做“減法”；綠色生態資源發展通常指保護生態，直接貢獻于生態安全，是在做“加法”。長期以來，我國在投資自然生態、培育綠色生態資本方面一直存在“短板”。但事實上，良好的自然生態對經濟、社會、文化、環境具有多重效益，既支持經濟發展又改善人居生活質量，在實現綠色發展中發揮著關鍵作用。因此，未來“十三五”的5年中國的生態文明建設是“補欠賬”與“補短板”相結合的重要機遇期。“積極作為的空間很大，也應當大有作為。”

印紅認為，“十三五”期間，為落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，亟需提升綠色化的治理能力，就應把握好以下幾個關鍵點：

首先要嚴守自然生態底線，發展建設堅持最小生態損耗。“嚴守生態底線，應當成為綠色發展的核心價值觀。自然資本只能增，不能減。減輕建設開發項目的生態與環境影響，這也是最經濟的。”印紅建議，在開發建設中，政府應當通過制定政策、法規、規劃等，履行好監管職責，要有“對破壞性開發說不”的責任擔當。

其次要解決綠色貧困問題，堅守收益分配正義的生命線，養育回饋自然。

她指出，從事生態建設、自然保護的區域、當地居民、保護工作者，很少從保護中獲得惠益。“如果沒有因自然生態服務于社會而得到補償，其生活、工作條件和待遇，長期處于貧困、艱苦境地，誰還會有保護自然的動力？”因此，她建議，在設立自然生態保護與利用的政策、機制時，應當體現讓保護者獲益、讓自然生態資源權利主體或培育經營者獲益的理念。自然生態旅游的收入應大部分投入生態資源保護，為自然生態保護提供資金。

再次，要通過公眾與自然的接觸，喚起人們對生態保護的覺悟，從而產生保護自然的具體行動。印紅認為，生態教育往往要在大自然中進行才能收獲更好的成效。要真正改變人們的行為，就要讓他們到自然中去觸摸、去感悟、去學習，讓他們在大自然中親身經歷生態保護的動人故事，再將這些故事分享給更多人。“應該通過自然解說、自然體驗方式，促進旅游者生態道德觀的建立，讓人們了解生態科學知識、了解區域自然生態形成發展規律以及對當地發展的意義作用。在大自然中學會珍惜。”

同時，要以專業思維、專業方法保護好自然生態資本。印紅指出，綠色發展需要對空間分級管理并控制土地利用方式與強度。不同空間對應不同的管控措施。因此“十三五”期間，要嚴格監測與動態管理，圍繞自然生態系統健康要求，從規劃設計好、建設施工好、運營管理好三方面科學推進綠色發展。

在規劃設計方面，印紅著重提出，“十三五”期間要重視主體功能區規劃的落實。要按照“多規合一”的理念，加強經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃、主體功能區規劃等統籌協調，使主體功能區規劃最終落地實施。

在《建議》中，“建立產業準入的負面清單”成為一大亮點。印紅表示，除考慮未布局地區的產業準入外，“十三五”期間也要關注已經布局形成的產業或企業如何退出、安置的問題。“要按照主體功能區規劃要求，嚴格標準，該轉產的轉產，該下馬的下馬。”

此外，對于即將正式出臺的各級“十三五”規劃，印紅提醒，規劃不是各地方、各部門工作職能的簡單疊加，不是簡單的“拼盤”。應緊扣五個發展理念，瞄準發展中面臨的核心問題、重點問題、難點問題，打破行政界線、行政壁壘，按客觀規律辦事，形成一個內在緊密聯系、科學融合、協調發展的整體。

全國政協委員、中國礦業大學(北京)副校長姜耀東：

在環保和生存之間找到最佳平衡點

“在五年規劃中有一篇專門對生態文明建設進行規劃，這在新中國成立后的前十二個規劃中是從來沒有過的，說明了黨中央把生態環保放在了空前的高度。”談到對《建議》最為深刻的印象時，姜耀東表示。

作為十八大后黨的第一個五年計劃，《建議》重點強調生態文明建設，并且從促進人與自然和諧共生、加快建設主體功能區、推動低碳循環發展、全面節約和高效利用資源、加大環境治理力度、筑牢生態安全屏障六個方面進行了全面規劃。通過“十三五”規劃，將生態文明建設的理念具體化、規則化、操作化。

“有了‘十三五’規劃中生態文明建設的具體措施的提出，很顯然未來的‘十四五’、‘十五五’規劃中必然還會有生態文明、綠色發展的篇章。”姜耀東認為，“從這個意義上講，如果說十八大吹響了‘生態文明建設’的集結號，‘十三五’規劃則是吹響了建設美麗中國的沖鋒號。可以肯定，創新、協調、綠色、開放、共享這五大發展理念將在相當長的一個時期內引領著中國社會的深刻變革和中華民族的偉大復興，或者說在中華民族的偉大復興進程中，生態文明和綠色發展是一個不可或缺的元素。”

面對目前的形式，姜耀東認為，“十三五”期間，在生態文明建設方面迫切需要解決三個方面的問題：

首先是觀念問題。“要讓我們的每一位公民把生態文明作為行為準則和主張信仰，無論是政府官員還是普遍百姓，每個人都能從靈魂深處重視生態環境意識，讓環保意識指導我們的日常生活。”為了達到這個目標，姜耀東指出，生態文明教育是當務之急。

他解釋說，文明的基礎在于教育。生態文明教育對于生態文明建設具有先導性和基礎性作用，同時生態文明教育要依靠生態文明教育制度來促進。“由于當前我國生態文明教育制度建設相對滯后，一定程度上影響著生態文明教育的有效實施與發展。因此未來需要發揮各級各類學校和社會教育機構的積極性，充分利用互聯網、云計算、大數據、移動終端、微博、微信等技術和手段，進行全方位的生態環境教育，讓所有公民都能得到良好的生態文明教育，從而保障生態文明教育的全面推進。”

其次“十三五”期間，要關注如何把“綠水青山”轉變為“金山銀山”的問題，即我們的經濟發展如何轉型升級的問題。

姜耀東指出，要實現到2020年全面建成小康社會以及實現7000多萬貧困人口全部脫貧的目標，就要求保持經濟中高速增長，因此經濟發展仍是第一要務。其中開發西部是關鍵。但目前西部大部分地方是未開發的、欠發達的綠水青山地區，因此在西部大開發過程中，處理好經濟發展與環境保護的關系就至關重要。

“要在開發西部的過程中避免走破壞環境的老路，避開‘高投入、高消耗、高排放、低效益’的粗放發展方式，通過西部的能源、資源優勢，通過財政稅收政策措施，以服務化、信息化、融合化、生態化為方向，在西部開發中促進經濟增長由要素驅動向創新驅動、低成本競爭向質量效益競爭、粗放制造向綠色制造、制造經濟向服務經濟轉變。”

此外，姜耀東認為，“十三五”期間一個重要問題是“用智慧處理好生態文明建議和社會穩定發展的關系”。

他指出，中國民族復興是一項復雜的系統工程，生態文明建設只是其中的一個子系統。在生態文明的建設過程中必然會遇到各種困難和矛盾，必須用智慧解決，必須在環保和生存之間找到最佳平衡點和最大公約數，加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革關聯性、系統性、可行性研究。“比如在解決煤炭污染環境問題的時候，必須要考慮到我國能源安全和煤炭行業近六百萬職工的生活穩定問題。這意味著發展不僅要講速度講效益，更需要在增長與保護、局部與整體、當前和長遠之間，找到最佳平衡點。”

中國工程院院士、中國環境與發展國際合作委員會中方首席顧問沈國舫：

將環境風險納入到宏觀綜合決策體系

在剛剛結束的國合會2015年年會上，中方首席顧問、中國工程院原副院長沈國舫院士代表國合會匯報了2015年年會給中國政府的建議草案。沈國舫表示，政策建議是每年國合會的一個重頭戲，今年政策建議的總體內容就是要堅持綠色化的戰略，將綠色化的理念全面、深刻、具體地融入到“十三五”國民經濟和社會發展規劃當中去。

沈國舫指出，“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的收官期，是百年中國夢的圓夢期，是適應新常態的開局期，也是綠色轉型的窗口機遇期，但是在“十三五”期間也有諸多矛盾的疊加，是任務艱巨嚴峻的挑戰期。生態環境質量是全面建成小康社會的短板和瓶頸，要實現2020年生態環境質量得到總體改善的目標，未來需要更大的環境保護力度，更多的資源投入和更強的治理能力。

據沈國舫介紹，根據他們的研究，建議在“十三五”規劃的制定過程中，強化資源環境部門和相關咨詢機構、非政府組織和公眾的參與力度和作用，增強綠色主張的聲音；在“十三五”規劃的結構上突出生態文明建設、環境保護和綠色發展的相關內容和地位；高度關注構建綠色產業體系；著力創造促進綠色增長的新機制；建立綠色化的評價指標和必要的約束性指標；注重規劃的系統性和協調性等。

在推動國家綠色轉型方面，沈國舫認為，要把提高環境治理能力作為突破口，做到以改善環境質量為核心，重構科學有效的環境管理制度體系；加快資源環境行政體制改革的步伐，使之與生態文明建設任務相匹配；提升各級環境管理部門政策的執行能力，特別是強化環境監測監管能力；提升環境管理的信息化能力；提升市場綠色創新和內化環境外部性的能力；培育社會組織和公眾參與環境保護的能力以及提高綠色科技創新研發和應用能力。

在改革創新綠色金融方面，沈國舫指出，要加快構建綠色金融體制機制，構建綠色金融的保障體系，盡快啟動包括收費、定價等綠色金融改革，明確“十三五”期間綠色金融改革重點任務，推動重點領域實現優先突破，如建設綠色銀行、發展綠色債券、建立綠色基金等。

在法治建設方面的，沈國舫建議要建立保障生態文明建設的立法和執法新模式，完善生態文明法律制度和體系建設，強化執法體制和執法能力，提高執法實效。

此外，沈國舫還提出應構建完善高效的環境風險決策和管理體系，設立高層次的國家環境風險管理委員會，將環境風險納入到宏觀綜合決策體系中。

在具體的政策建議中，國合會提出要聚焦短壽命氣候污染物和非道路移動源。制定并完善短壽命氣候污染物和非道路移動源的政策法規和排放的標準體系。盡快組織實施國家清潔柴油機的行動計劃。強化行業減排的國際合作和科研技術創新；建立健全土壤環境標準體系，提升土壤環境監管能力。建立特殊的責任機制和基金機制來解決歷史遺留的土壤污染問題。完善土壤環境保護的激勵機制，構建政府企業公眾共治共贏的土壤環境管理模式。