一、我國現行環境法對環境利益實行的是消極保護

 環境利益的出現促成了環境法的誕生，因此環境法也應將環境利益的保護作為法律的主要內容，并采取積極的態度。但通過對環境利益法律保護現狀和對環境利益調整方式的分析，我們可以看出，中國現行環境法在保護環境利益上的態度非常消極，沒有積極地把環境利益法律化為環境權利，環境法規范與環境利益保護的要求有很大差距，環境利益受到損害后得不到充分地救濟，對多種環境利益采取同等保護，這些在本質上都表現為一種消極保護態度，具體分析如下：

首先，環境法沒有積極地把環境利益法律化為環境權利，而只是采取規定環境行政管理機關的職責和一般社會主體的義務的形式，通過這種模式對環境利益進行迂回式的側面保護{1}。這種方式極大地限制了環境利益受到法律保護的廣度和深度。環境利益具有復雜性，它的利益層次多，內容豐富，而法律規范中職責和義務只能對應保護部分的環境利益。義務性規范、禁止性規范主要限制主體的行為，因此在范圍上有很大的限制，權利性規范則不同，它的特點決定了它可以盡可能地涵蓋環境利益的全面內容，使環境利益法律化程度深入。以權利性規范正面和直接地保護環境利益顯然要比通過義務性規范側面保護更為有利。

其次，環境法大量采用行政法、民法的規范和制度，以此分別對環境公益和環境私益進行調整。如我國《環境保護法》第35條規定了對5種行為由環境保護行政主管部門給予警告或處以罰款；其第44條規定，違反本法造成土地、森林、草原、礦產、野生動植物等資源的破壞的，依照有關法律規定承擔法律責任。此外，《水污染防治法》第85條、《大氣污染防治法》第62條、《海洋環境保護法》第90條等也作了類似規定。然而這些規范和制度與保護環境利益的要求有著很大差距，它們的局限性使環境法在保護環境利益方面呈現出諸多弊端。盡管逐漸發展了環境影響評價、總量控制等制度，但在責任方面，環境法仍沿襲傳統行政法和民法的責任制度：對侵犯環境公益的行為仍以行政處罰為主，對損害環境私益的行為也并未發展出一套不同于一般民事侵權賠償的法律制度，導致在現有的法律框架內，很多環境利益受到損害后得不到充分的、相應的救濟甚至根本得不到救濟，法律責任制度的遏制與賠償的功能，以及彰顯社會正義的本色都沒有體現。

再次，環境法多種利益同等保護的局面也是對環境利益消極保護的表現。物質性利益和精神性利益是環境利益互相交融的兩個部分，從整體的角度同時對這兩個方面進行保護才能真正保護環境利益。但現行環境法的立法者卻生硬地把環境利益的一部分分割出來，強制套用財產利益和人身利益的保護方式{2}。盡管從實效角度看，這種方式在一定程度上也起到了保護環境利益的效果，但這種保護只是保護人身、財產利益等的附帶（溢出）效應的結果，此時的環境利益是一種反射利益，并不能得到法律的救濟和保障，有時這種結果甚至是負的。

可持續發展的環境觀確定了現代環境法以環境利益為本位的利益取向，環境法的立法技術應與這種取向相一致。因此環境法在制定法律規范、選擇法律制度、確定保護法益上應當采取積極的態度，正面和直接地保護環境利益。上述分析表明，中國現行環境法對待環境利益無疑采取了一種消極保護態度。

二、環境法消極保護態度的成因

 現行環境法對環境利益消極保護態度的形成既有客觀方面的限制也有主觀方面的原因，客觀限制主要是立法技術水平和立法經驗的不足，主觀方面的原因主要是立法定位不清、法制建設盲目以及理論研究浮躁。筆者認為，主觀因素是環境法對環境利益的消極保護態度的主要原因。

（一）立法指導思想陳舊

現行環境法在把環境利益上升為法益問題上一直曖昧不清。從理論上講，環境利益應當是環境法的基礎，環境立法應當圍繞環境利益展開，然而現行環境法中環境利益的定位一直不明朗。中國環境立法最初是為應對國際環境保護的浪潮和國內環境問題的現實而生，那時中國的經濟水平還比較低下，人們還在為溫飽掙扎。此時，環境利益還沒有成為一個突出的利益群體，因此環境法將人身利益、財產利益和行政管理秩序等作為法益，環境利益只作為一種反射性的利益而存在，在客觀上得到了保護，但在主觀上并沒有被環境法所承認。隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，環境利益逐漸崛起并獨立為一個新的利益種群。立法者認識到這一點并逐漸擴大環境利益在環境法中的空間，這種擴大主要是以增加環境行政管理的職責范圍從而加強對環境公益的保護來實現的，走的是迂回路線，仍未能突破初期環境立法的設計格局。環境立法對環境利益上升為法益這一問題至今仍是欲語還羞，避免直面環境利益上升為法益的呼聲。在這種立法思想下，環境法在法律制度的設計和選擇上也對環境利益持回避態度，導致了環境法整體上對環境利益的消極保護態度。

環境立法指導思想陳舊也是消極態度的產生根源之一。環境立法之初，中國還處在計劃經濟體制下，在這種體制下建立起來的環境法體系，其立法原則及法律內容都帶有濃厚的行政隸屬色彩，在經濟發展和環境保護之間明顯側重于前者。隨后的環境立法也沒能突破最初的指導思想和格局，在某種意義上，市場經濟的建立還使環境法保護環境的立場相對讓步。環境法一些基本制度也不可避免的帶有強烈的時代色彩，各項制度之間缺乏協調，適用范圍不夠明確統一，內容規定較原則，缺乏配套法規，缺乏操作性。在這種指導思想和基本制度下，環境法對環境利益的消極保護態度也就不足為奇了。

（二）法制建設盲目

世界各國環境法部門法體系的形成都經歷了一個“爆發式”的立法過程，中國也是如此。自《環境保護法（試行）》頒布以來，中國制定了大量的環境保護法律、法規，初步形成了環境法的法律體系。然而這些法律、法規基本上是對策性立法的產物，立法指導思想陳舊，立法過程缺乏規劃，立法技術水平有限，照抄照搬現象嚴重，并帶有明顯的部門利益劃分的痕跡。盲目的法制建設導致了現行環境法體系的諸多問題，如：（1）環境法體系結構不合理，重污染防治，輕生態保護，各單行法之間協調性差，重要領域存在立法空白；（2）法律過于原則化，可操作性較差；（3）法律內容存在缺失，法律制度層次不清，基礎法律制度與具體法律制度易位嚴重，法律責任要求不嚴，重行政制裁，司法途徑有限。

環境利益在環境法中具有重要地位，然而盲目的法制建設并未停留片刻對此加以思考，采取措施加以改進，以至于最初不成熟、不合理的框架仍被沿用。這種結構不合理、內容存在缺陷的環境法體系自然無法對環境利益實施全面的保護，不合理、操作性差的制度設計也無法對環境利益實施有效的保護。

（三）理論研究的薄弱與浮躁

環境法理論研究的不健康狀態也是形成這種消極保護態度的原因之一。現今環境法學理論研究相比其他部門法而言還比較薄弱，還存在一些問題。有的學者認為，它一方面對現行立法中存在的問題存在“色盲癥”，盲目遵循按行政區域設置的環境管理體制，另一方面又對預見性立法缺乏理論研究，致使相關法律制度得不到有力的論證和支持[2]。最為根本和致命的是，環境法學把標新立異作為榮耀，過分集中于生態中心主義與人類中心主義之爭，沉湎于環境法的“綜合性、科學技術性、公益性”，不重視甚至無視對法學基礎理論的研究和發揚，很多重要和基礎的理論問題都沒有得到充分的重視和認識，如環境法的定位和屬性、環境法的法益、環境法的基本制度、環境法與自然資源法的關系、環境法與其他法律部門的分工與合作等，對環境法的運行尤其是司法實踐問題的解決缺乏體系化的思考，整個環境法學界一心標榜“獨立”，與其他部門法缺乏交流。對此，有學者尖銳地批評道：環境法不情愿承認自身的幼稚，一定要找到某種宏大雄辯、又能得到認可的理論前提；環境法具有勃勃雄心，將環境問題的徹底解決視為己任，急于尋找自身獨特的理論基礎，期望獲得與其他部門法不同的法理基礎。在這種思想的影響下，環境法學沉醉于“新興學科”的帽子之下，堂而皇之地吸納了與環境問題有關的所有學科，表現出令人驚訝的包容性，可是事與愿違，環境法學非但沒有找回自己，卻失去了自我。因為無論是科學技術性還是公益性，都對環境法制建設沒有提供任何有益的幫助，公益性甚至掩蓋了環境法學公平分配環境利益、合理承擔環境義務的本質。環境法學對后代人的利益、對地球的未來和人類的命運都有著終極人文關懷精神，卻忽視了當今時代不同群體的環境利益訴求，而這才是最為緊要的[3]。浮躁理論研究并未給環境利益法律保護提供很大的幫助，環境立法找不到調整環境利益的更好方式，也只能繼續走消極保護的道路。

三、對環境利益實行消極保護態度的反思

 （一）環境利益是環境法的應然本位

首先，環境法的價值理念即環境法的精神向導，是環境法最高層次的法律意識，是環境法的現象、規則和技術之上的思想性存在，既是環境法理論體系的靈魂，也是環境法律制度構建的基石。環境法價值追求，如前文所述，應以環境利益為本位。環境利益，從一般層次上來講即指現有的環境公益和環境私益，體現法的“公平與正義”，但由于環境對未來社會發展的特殊影響，環境法的價值更體現為秩序與效率的衡平。美國法學家博登·海默在《法理學——法律哲學與法律方法》一書中指出，“秩序”是指“在自然進程和社會進程中都存在的某種程度的一致性、連續性和穩定性”{3}。在環境法對環境法益的保護中，“秩序”則體現為節制和有序。“效率”傳統意義上是一個經濟學概念，運用到部門法中，則是強調法對資源分配中的權利義務保障和對優化配置的促進作用。環境法對“秩序”和“效率”的衡平理應與傳統的“環境公益”和“環境私益”相區別。這種衡平體現對未來社會發展的關懷，是一種更為長遠的價值取向和價值目標。與我國當前的環境保護與發展的目標相結合，即是長期提倡的“人類社會的可持續發展”。

其次，從環境利益追求的目標來講，可持續發展是在人們意識到環境問題的嚴重性以及由此對人類生存發展帶來災難性后果的基礎上提出來的，是近期目標與遠期期待的結合。它的基本含義是：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。可持續發展的主要思想是維持代際利益平衡，內容主要涉及經濟的可持續發展、社會的可持續發展和生態的可持續發展，其中特別強調生態的可持續性。為此，當代人的經濟發展和社會發展在對資源和環境的開發利用中應當有所節制，從而為后代的發展保持同當代相同的環境質量和自然系統，同時保存具有美學、歷史或生態價值的重要區域。可持續發展的理念既考慮到了當代人的環境利益，又顧及到了后代人的環境利益。并且，可持續發展強調發展與保護的統一，主張在充分利用環境的經濟屬性的同時，保持環境的生態屬性和精神屬性，它的內在要求希望人類的經濟利益和環境利益能夠相協調，因此就需要包括法律在內的多種社會手段對經濟利益和環境利益之間的沖突進行調整和平衡。這一理念對環境法的利益選擇和環境利益在環境法中的地位起到了重要的決定和指導作用。

第三，在一國的法律體系中，由于不同部門法的立法目的、立法任務、作用的社會關系領域不同，各部門法的本位業是不同的[2]。環境利益是作為整個環境法產生和發展的基礎性利益而存在的，它的性質和地位又決定了環境法在諸多部門法中的性質和地位。因此，從業已成型的部門法的設立的角度看，民法的設立以人身利益和財產利益為本位；行政法的設立以行政管理秩序和國家利益為本位；環境法圍繞環境利益的保護而展開，自然而然的，其設立則是以環境利益為本位。這既是環境法設立的出發點，也是環境法實施的歸宿。

（二）環境法應以保護環境利益為己任

首先，利益有多種形態，存在不同的種群，在法律面前，各種利益受到平等的保護，而在法律體系內部，部門法之間則存在著利益保護的分工與合作。從本質上看，每個部門法都有調整不同形態利益之間的關系的作用，這是部門法之間在利益保護中密切合作的表現。但是，不同的法律對利益的認識是不同，即使是相同的利益在不同的法律中，其表現的形態也是不同的。因此，每個部門法在進行利益調整時都有所側重，重點對某種或某些利益形態進行保護，從而形成了自己獨特的主導法益，這就形成了不同部門法在利益保護中的分工。正是不同部門法之間在不同分工基礎上的相互配合才形成了系統而全面的法益保護體系。

傳統部門法選擇不同的保護角度和保護程度，對人身、財產、秩序三大法益進行交叉和有層次的保護。如憲法對三大法益作統領性的規定，民法主要保護個人的人身利益和財產利益，行政法主要保護國家行政管理秩序和國家利益，經濟法主要保護社會經濟秩序，刑法則對三大法益作兜底性的保護。但環境利益與人身、財產和秩序這三大法益相比又有著天然而明顯的特殊性，因此，以上部門法在保護環境法益方面都存在無法避免的局限性。這種局限性的存在與當前環境利益的崛起，加之經濟發展與環境保護之間矛盾的日益激化就構成了環境法形成的最直接也是做迫切的動因。因此當需要動用法律對環境利益實施保護時，環境法就必須主要承擔這項任務。

其次，環境問題實質上是經濟利益與環境利益、短期利益與長遠利益、代內利益與代際利益之間的矛盾與沖突。因此，用法律手段解決環境問題的實質就是對這些利益進行平衡和調整。在可持續發展理念的指導下，環境法打破了以經濟利益為保護核心的傳統的利益格局。法律體系從此不再僅僅保護經濟利益，還把環境利益提升到了重要的位置；不僅關注本代人對環境利用，還關注后代人對環境的需求。整個法益格局自此發生了變化，環境利益與人身利益、財產利益、管理秩序等共同成為法益大家庭中的一員。環境法產生于環境利益法律化的需求，它主要調整環境利益與經濟利益、短期利益與長遠利益、代內利益與代際利益之間的關系。由于傳統部門法已經為保護經濟利益建立起了雄厚的體系和制度，環境法自然應承擔保護環境利益的重任，以環境利益為中心，環境法的體系和制度也應以保護利益為中心展開。也就是說，以環境利益為本位的環境法在環境利益的法律保護問題上應當采取積極的態度。

可持續發展作為一種發展觀已經成為時代的主旋律，并被大多數國家所認同和采納，法律作為調整社會關系的規范，是現代社會主要和重要的調整工具，其功能和實效是其他社會規范無法比擬的。因此，可持續發展觀實現的重要步驟之一就是法律層面的落實。環境法就是法律展現可持續發展理念的舞臺，環境法應當以環境利益為本位展開。然而，從整體上看，我國環境法的法律制度設計仍秉承近現代民法、行政法等傳統的法律理論，以保護人身和財產利益、行政管理秩序為中心，盡管也保護環境利益，但卻沒有正面肯定，從效果上看環境利益只是保護人身、財產、管理秩序的反射利益。環境利益缺乏直接和正面的法律保護暴露了環境法對環境利益的消極態度，這種消極保護態度不僅使環境利益的保障程度受損，還會對法制和經濟社會的發展產生不良的影響。

從目前來看，中國經濟高速發展的背后是環境污染和破壞的日益嚴重。飽受各種災害肆虐后，人們意識到了環境對生存和發展的重要作用。法律作為利益的最后保障，理應對人們高漲的保護環境的呼聲作出積極反映。當環境利益受到侵害時，傳統部門法由于自身能力有限無法進行充分的救濟，此時，伸張公平的擔子就落在了環境法身上。消極保護環境利益的環境法顯然無力擔此重任。這樣，受損環境利益就處于一個沒有法律保障的狀態。在物質高度發達的今天，污染者多是財力雄厚的企業，它們在社會生活所有的力量和地位要比普通公民強大，如果法律也消極應對處于弱勢地位的公民的利益要求，無法保障他們的權益，那么法律追求的正義和公平價值將成為笑談。的確，侵犯環境利益的行為一般都具有社會經濟價值，當兩種利益沖突時，法律應進行利益衡量并作出判斷，但這種衡量絕不能歧視任何一方。各種利益之間并無高低貴賤之分，因此在法律面前應得到同等對待，既然民法、行政和經濟法等傳統部門法對物質利益等利益群體的保護已經非常到位，環境法沒有必要還把這些利益群體作為保護的中心，而消極對待環境利益，環境法應當把環境利益作為保護的中心，并在制度層面積極作為，這不是環境法的惟一主題，但卻是不可回避的重要內容。

（三）對環境利益保護的完善

環境法是對由多種法益的綜合構成的環境利益的調整，因此，對環境法益的就必須保護依賴多方面、多層次的轉變。具體來講：

首先，從環境法具體制度構建的角度來講，除了上文所提到的態度的轉變，將環境法作為環境利益保護的主要依據，還要將這一態度貫徹到立法中來，完善環境法的法律體系，注重具體制度的構建。應當改變被動立法的態度，更新環境立法的指導思想，減少環境法制建設中的盲目性，改變“重經濟，輕環境”，“先污染，后治理”的落后觀點，切實將全面、協調、可持續的科學發展觀落實到環境立法中，將建設“資源節約型”和“環境友好型”社會作為環境法律制度構建的具體目標。立法的過程和手段則要體現科學性和民主性的結合，克服立法的主觀性和盲目性。環境立法對經濟發展有著重要的影響，秩序和效率均是環境立法的目標，因此，立法中必須要進行法律經濟分析，促進秩序與效率的均衡，確保環境公益與環境私益的協調，既保證當前利益的發展，有保證未來發展的可持續。

其次，從部門法之間的關系來講，對環境利益的有效保護機制應當是以環境法為統領的各部門法之間的相互配合。環境法是對環境利益的全局性的綜合把握，規定環境利益的長期和短期目標，對環境利益進行相應的整合與分類，區分環境公益和環境私益。對環境利益的保護作出明確的規定，并指出環境利益收到破壞時的處理措施及不同處理新措施應適用的具體的法律。其他部門法對環境利益的不同分類進行不同的規制，如民法中規定的對環境私益的侵害應采取的民事賠償和補償措施，如停止侵害、排除妨礙、賠償損失、恢復原狀、賠禮道歉等；行政法則規制有關對環境公益的損害，并作出行政處罰；刑法作為最后手段，對具有社會危害性的環境利益損害行為進行嚴厲的刑事處罰。

第三，加強理論研究，增進對環境利益與立法問題的理性認識，并合理借鑒其他國家和地區的環境立法經驗。當前，環境問題是一個全球性的問題，無論是發達國家還是發展中國家，

經濟發展和人民生活的改善都或多或少的遇到了環境瓶頸。而發達國家在這一問題的理論研究中已經先行一步。我國的環境法研究也應順勢而行，放棄原有的地位之爭，將環境利益的保護理論研究的最高目標。此外，融合個法律部門并不意味著吸納，而是與其他部門法進行合理的分工配合，最終構成系統完整的環境利益保護體系。

四、結束語

環境法對環境利益的消極保護態度不符合全面、協調和可持續的科學發展觀的要求，對我國環境保護和經濟的長遠發展是極為不利的，因此，轉變消極的保護態度，變被動保護為主動保護才是環境法的應有之義。當然，消極保護態度的轉變不是一蹴而就的，需要多方面的持續不斷的努力，但筆者相信，這一轉變是可以實現的，并且這種轉變更將促進我國的經濟、社會和環境的可持續發展達到新的高度。

注釋:

{1}如《環境保護法》第六條規定一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。”其第七條規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”

{2}如《環境保護法》第四十一條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”其第四十三條規定“違反本法規定，造成重大環境污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，對直接責任人員依法追究刑事責任。”

{3}博登·海默著，《法律哲學與法律方法》，鄧正來，譯，中國政法大學出版社，2004年版。