“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是深化創新發展、協同發展及綠色發展的重要時期，環境保護面臨難得的戰略機遇期。但當前經濟增長明顯放緩，穩增長任務艱巨，新舊增長模式拉鋸激烈，系統性風險加劇，多重矛盾相互疊加影響。環境保護既要應對工業化城鎮化發展、結構調整及資源能源消耗等外部條件的新變化、新轉折，也要著力解決自身容量超載、環境質量改善復雜、區域分異加大、百姓訴求強烈等難題?？傮w而言，“十三五”時期環境保護面臨的形勢最為復雜，環境管理的體制機制、管理方式和思路等轉型需求更為迫切，妥善應對難度明顯加大，需要認真梳理、深入分析、審慎對待。

結合“十三五”規劃前期研究成果、國家自然科學基金的《“十三五”時期我國經濟社會發展若干重大問題的政策研究》等課題研究，我們認為，“十三五”時期環境保護主要面臨八大挑戰。

■挑戰一

工業化、城鎮化雙輪驅動的環境壓力大

目前我國經濟總體進入工業化后期、城鎮化中后期階段，工業化綜合指數達到了66（2010年），城鎮化率達到54.8%（2014年）。黨的十八大提出到2020年我國將基本實現工業化，國家新型城鎮化規劃提出到2020年我國城鎮化率將達到60%。從發展形勢看，“十三五”時期工業化、城鎮化進程仍將處于推進階段，速度將有所放緩，鋼鐵、水泥等重化工業產品產能峰值將陸續到達，能源消費將延續低速低量增長，煤炭峰值將在2020年左右來臨，對環境的壓力整體有所減輕。但是，多年增長的總量基數顯著增大，預期至2020年我國將新增6000萬左右的城鎮人口，帶來固定資產投資、城鎮生活型污染排放以及城市生態空間安全格局壓力持續增長。我國完成全階段工業化過程節點預測在2030年左右，城鎮化基本穩定節點在2030年，未來5年還將是資源能源支撐工業化完成、經濟爬坡過坎、城鎮化進程推進的重要階段，帶來的污染排放新增壓力仍將處于高位水平。而前期快速工業化進程下累積的多個經濟發展階段的環境問題數量巨大、成因復雜，尚未得到有效解決。新老問題、新舊壓力疊加，應對難度及風險明顯加大。

■挑戰二

方式轉變、經濟轉型與結構優化任務艱巨

我國創新發展、綠色發展等正進入深化階段，產業結構調整取得積極進展，單位GDP能耗、水耗、電耗以及主要污染物排放正處于持續下降階段，工業化完成之后經濟增長對環境的正面效應將逐步顯現出來，環境保護的潛在利好因素正逐步顯現正向作用。但我國經濟增長主要依賴資源過度開發和利用，資源能源高消耗、污染排放高強度、產出和效益低下的特征明顯，這種狀態在5年時間實現轉變的難度較大。

當前經濟增長下行壓力加大，發展路徑瓶頸顯現，地方政府更容易強化組織功能，抑制社會的自主功能，對依靠投資等傳統經濟發展方式的路徑依賴需求增加。結構調整的國際經驗表明，第二產業和服務業會呈現交替發展，高耗能行業進入平臺期而不會迅速回落。現階段我國制造業綜合競爭力指數接近80，預測2020年將達到95左右，但僅達到美國、德國、日本工業化中期的水平，即上世紀80年代水平，由制造業大國整體轉型升級為制造業強國需要30多年時間。主要產品在全球價值鏈中附加值偏低，加上屬于工業化階段壓縮較短的國家，落后產能、過剩產能問題突出，預期“十三五”時期產業、能源等結構調整陣痛短期仍將持續，化解落后產能仍將是主要任務，環境保護與發展方式轉變、結構調整仍將處于戰略相持階段。

■挑戰三

區域發展不均衡與環境問題分異交織

不同發展階段對增長的動力支撐條件存在差異，進而對環境污染排放的影響存在顯著不同，環境污染在時間、空間上差異大。

我國區域發展階段參差不齊，如北京、上海已經進入后工業化階段，東部已經進入工業化后期，但中西部地區基本處于工業化中期階段，個別自治區仍處于工業化初期，東、中、西部完成工業化進程相差10年左右。近年來中西部地區固定資產投資遠高于東部地區，基礎設施的邊際產出要低于東部地區，中西部地區以投資拉動經濟粗放式增長的動能較強，中西部地區結構重化特征延續，部分行業產能過剩可能會加劇。2014年以來，環境保護部審批的重化工項目中，中西部地區項目投資占全國的77.8%，其中2015年第一季度上升至81.9%。西部新疆、青海、甘肅等省區的規劃和項目建設集中在石油化工、有色冶金和電力行業；中部地區集中在裝備制造、石油化工、鋼鐵、有色冶金、煤炭及電力、建材等基礎能源原材料行業。涉重產能從東中部向中西部地區轉移、從重點區域向非重點區域轉移問題比較突出。

預計內蒙古、山西、安徽、山東、云南、陜西、青海、貴州等省實現重點區域和非重點區域重金屬排放量控制目標的難度很大。再加上西部地區生態環境敏感度高、監管能力弱，環境保護壓力明顯加大。

■挑戰四

環境污染逼近臨界，環境風險易發高發態勢明顯

我國經濟長期高位增長，支撐增長的動力之一是“資源低價、環境無價”的環境紅利，大量貿易順差和資源環境逆差同時并存，資源能源、安全生產、環境保護等領域的“弦”一直繃得過緊，多階段、多領域、多類型問題長期累積疊加。

我國單位面積煤炭消費強度遠高于發達國家，是美國人均GDP基本類似的歷史同期（1979年）的5倍，京津冀、長三角當前煤炭消費強度是歐洲人均GDP基本類似的歷史同期4倍左右（德國1980年，英國1987年）。化學需氧量、氨氮排放量是環境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過或逼近承載上限。區域大氣氧化性、水體富營養化、江河源頭生態平衡等很多環境問題已經處于臨界狀態，敏感性加大。2014年，61個湖（庫）富營養化比例達到24.6%。從單位水資源污染物負荷看，海河、淮河和黃河流域的單位水資源化學需氧量負荷分別為39.67 mg/L、29.30 mg/L和15.76 mg/L，分別達到全國平均值的6.1、4.2和2.2倍。經濟增長持續放緩，原來被經濟繁榮掩蓋的環境問題、難題、風險正突出顯現。“小事故大災難、小污染大危害”正成為環境保護新常態。

我國攤大餅式土地城鎮化、大拆大建帶來區域、城市土地開發強度加大，土地斑塊破碎程度和土地利用功能混亂程度高，格局性污染特點突出。

■挑戰五

環境質量改善的復雜性突出，難度加大

我國空氣質量惡化趨勢得到一定遏制，京津冀、長三角、珠三角等重點區域大氣環境質量改善初見成效，劣V類水質斷面減少，大江大河水質總體改善。但復合型、新老環境問題交織，復合型污染與二次污染相互耦合，傳統煤煙型污染與臭氧、PM2.5、VOCS等新老環境污染問題突發，生產性污染和生活消費性污染疊加。

總體上看，我國污染的復雜性、嚴重性在世界范圍前所未遇，單一治理模式難以實現徹底根治，幾個污染因子控制無法滿足治理需求。實施水、氣污染減排的同時，已經出現污染問題轉移到土壤和地下水的現象。汽車、住房等消費結構和消費方式轉型升級，既有生產、流通等環節的環境污染，也有消費等生活型污染，環境問題復雜，結構性污染突出。每年1100萬輛機動車新增量加大了城市空氣質量改善的壓力，內河水體污染量大面廣，治理成本高。農業污染源排放影響日益加大，但農村畜禽養殖、化肥農藥施用、生活垃圾等帶來的環境污染分散、防治難，形勢十分嚴峻。

從客觀角度看，與上世紀中期環境狀況長周期相比，我國環境質量仍然嚴重惡化，且部分地區、流域、城市環境質量超標嚴重，環境質量短期全面達標客觀上難以實現。數據顯示，2014年，執

行《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）的161個城市中，達標城市僅13個，占8.1%。北京市PM2.5平均濃度為86 μg/m3，而美國紐約市僅為14μg/m3左右。十大流域河流劣Ⅴ類水質斷面仍有63個，地表水、地下水飲用水源地不達標率仍有10.8%、13%。

以大氣污染防治為例，國際經驗表明，從大規模治理到達到空氣質量標準需要大約三四十年的時間。上世紀50年代美國發生了洛杉磯光化學煙霧事件，1970年出臺了《清潔空氣法》。經過40多年綜合治理，美國PM2.5污染雖然已經大幅降低，但是2011年監測分析仍有121個縣（占全國4%左右縣）不能達到新標準。“十二五”以來，我國以治理灰霾為起點，開始大規模制定改善環境質量的行動策略，預期至少至2030年左右能夠顯著改善。

■挑戰六

環境質量加速改善的訴求強烈

截至2013年，我國七大類產品、200多種工業產品產量已位居世界第一，傳統意義上的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾正得到一定程度的有效解決。隨著居民收入水平提升與中等收入人群數量擴張，日益增長的環境公共服務需求與滯后的供給之間矛盾正迅速上升為當今社會的主要矛盾的突出表現形式之一，環境公共服務水平、數量、質量、方式及其均衡性等供需矛盾亟待解決。調查發現，社會公眾對灰霾問題改善可以接受的改善周期僅僅為5年左右。當前，社會公眾對環境風險的認知和防范意識越來越強，對環境風險容忍度越來越低，社會公眾的“可接受環境風險水平”處于轉變期。預期至2020年，我國中等收入人群達到6億人左右，占比達到40%~45%，對環境安全、環境質量改善訴求將更加強烈。

應該說明的是，公眾對環境質量的期盼有可能在一定程度上超越目前經濟發展階段和資源環境稟賦，從而加大了對環境狀況動態好轉的認可難度。如何做好生態環境可達、經濟技術可承受、人民群眾可接受“三可”之間的平衡將是“十三五”規劃的難題。

■挑戰七

統籌協調環境保護的難度大

環境保護領域改革進入深水區，受到體制機制制約加劇。環境保護的執政理念不斷深化，日益成為國家意志，生態文明引領新的價值觀加速轉變，但經濟社會環境問題日益交織，法規、體制、機制、制度、政策“綠化”尚未形成，環保系統承受的要求與其支撐能力、調控手段存在一定差異，在夾縫中負重前行成為一種環保工作新常態。

環境管理交叉錯配現象嚴重，多頭管理問題突出，職能交叉，執法主體和監測力量分散，統一的生態環境管理體制改革關系到多個部門職能權利，調整難度大。國家層面的53項主要生態環保職能中，40%在環保部門，60%分散在其他9個部門。在環保部門承擔的21項主要職責中，與其他部門交叉的占48%。環境保護缺乏有效的監督制約機制，國家環境保護的政策法規在少數地方得不到堅決有效執行，一些地方保護主義尚未得到有效根治。環境監管力量與日益繁重的環保任務不相適應。環境管理手段落后，保障條件不夠，治理能力不足，“小馬拉大車”現象還比較普遍。

■挑戰八

國際國內環境問題統籌應對難

2008年至今，盡管國際社會為解決環境問題付出了很大努力，全球環境問題少數有所緩解，但總體仍在惡化。目前環境問題已超越了傳統范疇，與國家政治、經濟和安全等領域不斷相互滲透，一體化和復雜化程度日益增強，逐步演化成為承載政治、經濟、外交、文化等諸多因素的復合體，環境利益成為國家核心利益的重要組成部分。氣候變化、土地退化、水資源危機、生物多樣性銳減、化學品污染等傳統環境問題并未得到有效解決，顆粒物、重金屬等新的環境問題又接踵而至，治理難度加大。我國周邊區域總體局勢趨穩，我國成為眾多亞洲國家的最大貿易伙伴、最大出口市場和重要投資來源地，經濟發展已惠及周邊百姓，但與周邊國家的環境摩擦隱患始終存在，持續加大多邊協同治理力度需求緊迫。“十三五”時期，國際國內環境問題交互疊加，我國既要應對國際氣候變化、環境履約，跨界大氣、水體污染問題，又要應對國內外廣泛關注的城市大氣灰霾、重金屬污染、水體污染、水質安全等問題，協同治理、統籌解決的挑戰正在加大。

■應對

加快推進環保與管理方式方法、體制機制轉型

總體而言，“十三五”時期是青山綠水與金山銀山戰略抉擇的兩難期，也是化解短期增長壓力、實現發展轉型、污染防治的攻堅期、相持期，還可能是環境質量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環境瓶頸約束和發展矛盾最尖銳的困難期。環境保護既要積極關注、主動應對發展新階段、新形勢的影響，又要深入挖掘污染防治潛力，加大環境治理力度，統籌區域環境公共服務水平，妥善化解各類環境風險，制定差異化的管理目標及政策，加快滿足百姓對藍天、綠水、青山的環境訴求，應對的難度及挑戰將明顯增大。

在經濟發展新常態下，“十三五”時期也存在一定機遇。體現在：經濟增速換擋至中高速，產業結構向服務業優化，預計2020年三產比重提高到52%左右，基本實現工業化。重工業快速發展的勢頭將放緩，粗鋼、銅、鋁、鉛、鋅等主要產品產量將在“十三五”左右陸續達到峰值平臺期，城鎮化率增速趨穩，能源新增量減少，煤炭峰值或提前到來，環境壓力高位舒緩。同時，生態管理體制機制厘清、生態文明制度建設取得標志性成效。歷經多年持續治污，環境保護有望迎來走向環境質量明顯改善的窗口期。

環境保護工作需要積極利用有利條件，妥善面對各方風險挑戰，積極有為，主動適應新常態，加快推進環境保護與管理方式方法、體制機制轉型。

一是充分發揮部門一崗雙責機制的作用，協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化，把“五位一體”總體戰略部署做實，實現經濟綠色化與綠色產業化同步、資源環境聯動，在治標的同時更多地謀劃治本之策，重點突破體制機制障礙，加快建立生態文明制度。

二是加強生態環境空間分級管控，打造主體功能區2.0版。劃定并嚴守生態紅線，確保生態空間、生活空間、生產空間均衡有序，守住中西部地區的環境準入條件和標準，嚴防產業污染轉移，保護好國家生態屏障，積極推進環境基本公共服務均等化，統籌國際國內環境問題，保障國家環境安全。

三是堅持并固化大氣、水、土壤污染防治行動計劃的核心思想，將質量改善作為“十三五”首要任務與主線，突出重點，打好遏制黑臭水體、灰霾天氣攻堅戰，持之以恒地打好環境質量改善的持久戰，推行信息公開和社會共治，合理引導公眾環境預期，讓人民群眾有切實的環境質量改善獲得感。

四是在管理思路上堅持分區分類精細化管理，系統施治，在嚴控增量的同時多削減存量，強化質量、總量、風險協同推進，多污染物協同治理，精準發力，增加治污減排、綜合治理的針對性、有效性。

五是在環境治理方式上，要從政府主導向社會共治、多方制衡轉變，自上而下與自下而上相結合，政府、市場兩手發力，倒逼與激勵并重，實現環境良治，確保實現與全面建成小康社會相適應的環境目標要求。

作者單位：環境保護部環境規劃院