2015年5月6日中午，浙江紹興市區客運中心附近的河道上，出現大面積的乳白色渾濁，遠遠望去，恰似“牛奶河”一般。

2016年伊始，為了進一步推進《水污染防治行動計劃》(也稱“水十條”)的落地和實施，多個省市相繼出臺了各自的水污染防治計劃，并提出了清晰的階段性目標。

據媒體報道，來自環保部的消息也稱，我國正在編制“水十條”實施情況評估考核辦法和實施細則，預計今年出臺。這也是為“水十條”落地而實施的進一步舉措。

2015年4月，國務院正式發布“水十條”，這被業界認為是國家向水污染宣戰的總綱領，是今后很長一段時期內中國治理水環境的綱領性文件。

“水十條”給出了明確的目標：到2020年，全國水環境質量得到“階段性改善”，污染嚴重水體較大幅度減少；到2030年，力爭全國水環境質量總體改善；到本世紀中葉，生態環境質量全面改善。

“‘水十條’落地需法治護航。”中國政法大學環境法學教授王燦發在接受法治周末記者采訪時表示，在依法治國的大背景下，實施“水十條”的關鍵就是法治，也就是要靠健全完善的立法、不折不扣地嚴格執法、及時高效的公正司法進行保障。

水安全危機

“原油可以進口，世界石油資源用光后還有替代能源頂上，但水沒有了，到哪兒去進口？”2014年3月14日，中央財經領導小組第5次會議上，習近平總書記提出了這樣的問題。

一組數字可以更直觀地看出我國正在遭遇的水安全危機：人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，近三分之二的城市不同程度缺水；27.2%的河段水質、67.8%的湖泊水質為三類以下，無法飲用；全國約30萬平方公里地下水超采。

盡管水污染看起來沒有霧霾那么具有沖擊力，但是水污染的影響，卻不比霧霾的危害小。

“水污染是中國最嚴重的生態環境挑戰，水污染極大地威脅著人民的健康和安全，危害著資源可持續利用。”中國環境保護組織公眾與環境研究中心主任馬軍對法治周末記者說。

據馬軍介紹，中國目前有60%的重要檢測斷面受到污染，不能變成飲用水源。30%的斷面是劣五類，而劣五類就等于失去價值的水。

這種情況實際上對健康帶來了很多威脅，有關部門曾提供這樣一組數據，我國還有3.2億農民沒有安全飲用水，全國許多重點城市水源地的水質不能達到標準。

與此同時，中國不但面臨水污染，而且還在缺水的狀態。

“600多個城市里有400多個某種程度上出現缺水，這樣嚴重的水污染，使有限的清水資源被破壞，所以缺水的問題變得更加嚴峻。”馬軍說。

全面落實開啟

水安全環境日益嚴酷，監管也需要進一步升級。

“國內的環境監管不夠嚴格，違法成本嚴重偏低，很多企業寧愿交罰款也不愿意在環保方面下功夫。”馬軍對法治周末記者說。

1月21日，在全國環境保護工作會議媒體解讀會上，環保部污染防治司副巡視員陳永清介紹，2015年，在“水十條”推進上主要開展了分解落實目標責任，制定實施工作方案，強化協作統籌調度等多項工作。

雖然“水十條”2015年度各項任務基本完成，但也面臨著一些困難。

其中，配套措施不完善，落實“水十條”需出臺的重要配套政策措施，大部分仍在制定之中，而目前對各地落實“水十條”、尤其是2016年重點任務支撐仍顯不足。

因此，環保部下一步將全面落實“水十條”，將源頭治理作為重點，特別是共同治理地表與地下、陸上與海洋污染，實行最嚴格的源頭保護等制度，全面推進山水林田湖保護、治理和修復。

據透露，為了讓“水十條”落地，環保部將通過在污水處理、工業廢水、全面控制污染物排放等多方面進行強力監管，鐵腕治污將進入“新常態”。

環保部還將陸續出臺配套措施、考核辦法和實施細則，實施水污染防治行動計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農業面源污染治理，實行從水源地到水龍頭全過程監管。

據媒體報道，為了更好地解決我國水污染難題，環保部將出臺《城市地表水水質排名辦法》，每年公布水質最好和最差10個城市的名單，繼續開展城市集中式飲用水水源環境狀況調查評估，推進飲用水水源規范化建設。

同時，2016年環保部還將會同住建部建立黑臭水體管理信息平臺，每半年公布全國黑臭水體信息，督促地級及以上城市公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限，編織《近岸海域污染防治方案》，推進入海排污口設置規范化整治。

目前中央與地方聯動，環保部與各省(區、市)都在抓緊出臺水污染防治工作方案，“水十條”明確的2016年目標任務有6條，都要確保完成。

其中，江蘇省南京市已開展以國務院“水十條”為核心的水污染防治行動計劃的編制，近期有望出臺，其中會有100項具體的工作分類推進計劃，包括根治工業廢水污染、淘汰落后產能、全面開展工業廢水達標行動計劃等。

湖南省頒布《湖南省貫徹落實〈水污染防治行動計劃〉實施方案(2016-2020年)》，明確到2020年，全省水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體及城市黑臭水體較大幅度減少。

廣東省頒布的《廣東省水污染防治行動計劃實施方案》，明確了廣東省實施國家“水十條”的路線圖和時間表：到2017年底，廣州、深圳市建成區基本消除黑臭水體，地級市建成區實現河面無大面積漂浮物、河岸無垃圾、無違法排污口；2020年底前完成黑臭水體治理目標。

環保部也正在編制“水十條”實施情況評估考核辦法和實施細則，預計今年出臺。

值得注意的是，問責制將進一步細化落實，環保部將和各省市簽訂水污染防治目標責任書，地方若治理不力將面臨強力問責。

法治保障是關鍵

王燦發指出，“水十條”作為國家向水污染宣戰的總綱領，其提出的各項措施的貫徹實施，需要健全和完善水污染防治立法和標準，建立起嚴格、及時和高效的執法機制，并發揮環境司法的保障作用。

據了解，自1984年我國首次頒布水污染防治法以來，已進行了兩次修訂，國務院也頒布了實施細則；海洋環境保護法規定了對陸源污染的防治；水法作出要“協調好生活、生產經營和生態環境用水”的規定；國務院頒布了黃河水量調度條例等法規。

此外，一些地方頒布了地方性的防治水污染、合理開發利用水資源、保護飲用水安全的法規和規章。國家也頒布了50多項水污染物排放標準以及200多項監測方法標準和規范。

王燦發指出，我國已初步建立起了水污染防治的法律和法規體系。然而，由于種種條件的制約，我國的水污染防治立法與實際需要還有相當差距。

比如，2008年修訂的水污染防治法已不能適應環境保護新常態下水污染防治的需要，與新修訂的環境保護法的規定在許多方面已經出現矛盾和不一致。

總量控制和排污許可證雖然在水污染防治法中作為重要的管理制度規定，但至今沒有出臺具體的法規。

污水處理廠越來越多，在水污染物治理方面有著重要作用，但至今沒有一部關于污水處理廠管理的法規，使得許多污水處理廠的運行缺乏規范管理，偷排時常發生。

飲用水水源保護雖然受到一定程度的重視，但至今尚未制定專門的行政法規加以管理；我國水資源非常匱乏，但國家至今未頒布專門的節水和水資源循環利用的法律和行政法規。對于水污染責任保險、生態流量保障、水環境功能區的監督管理等需要專門立法的方面，也都沒有專門立法。

王燦發說，這些立法的缺失給水污染防治的依法監管造成了困難，也使得法律的規定不能真正得到執行和遵守。

“為使‘水十條’真正落到實處，真正依法治水，首先要健全完善水污染防治和水生態保護立法體系。”王燦發說，可以考慮將水污染防治法修訂為清潔水法，并制定飲用水水源保護區條例、地下水保護條例、水環境功能區管理條例等配套法規。

其次應健全和完善水環境標準。“各省、自治區、直轄市應當充分利用立法法和環保法所賦予的立法權，制定實施辦法，實行比國家更嚴格的排放標準。”王燦發表示。