1950年,日本水俁灣附近的一個(gè)化肥廠將大量含有有機(jī)汞的廢水排入水俁灣,造成水俁灣和新縣阿賀野川下游283人汞中毒,其中60人死亡。1955—1972年期間,日本富山縣神通川流域的工廠排放未經(jīng)適當(dāng)處理的含鎘廢水,造成當(dāng)?shù)?span lang="EN-US">130人因鎘中毒患上名為“痛痛病”的怪病,其中81人死亡。日本兩次震驚世界的水污染事件,使得日本政府不得不重視對(duì)水污染的預(yù)防與控制。
立法保障、規(guī)劃先行,二者并重
日本政府很早就開始通過制定相關(guān)法律法規(guī)來對(duì)水資源進(jìn)行管理,尤其在震驚世界的“水俁病”與“痛痛病”發(fā)生之后,日本政府更加注重水資源法律法規(guī)的制定、頒布與實(shí)施。如《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》《河川法》《工業(yè)用水法》等一系列法律法規(guī),涵蓋了水資源管理的方方面面,全面制約和規(guī)范全國的水事活動(dòng)。其中《水資源開發(fā)促進(jìn)法》是日本的水資源管理法律體系的龍頭,主要從規(guī)劃角度來明確有關(guān)水資源綜合開發(fā)利用合理化的重要事項(xiàng);《公害對(duì)策基本法》與《水污染防治法》對(duì)水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)和違法處罰標(biāo)準(zhǔn)做了明確具體的規(guī)定。值得一提的是,1978年制定的有關(guān)工業(yè)廢水的條例,很好地限制了工業(yè)廢水大量排入河流與湖泊,在此之后,由于鎘和氰化物等有機(jī)物所造成的水質(zhì)污染基本徹底消失(“痛痛病”屬于鎘中毒事件)。
日本歷來注重對(duì)水資源的利用進(jìn)行長遠(yuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃,致力于實(shí)現(xiàn)城市水資源開發(fā)、利用與管理的可持續(xù)發(fā)展。早期的規(guī)劃著重于河川水量的分配、調(diào)度,后來的規(guī)劃著重于確保水質(zhì)。水資源規(guī)劃分為基本規(guī)劃和全國規(guī)劃兩個(gè)層次,基本規(guī)劃在先,全國規(guī)劃在后。第一,水系基本規(guī)劃。基本規(guī)劃始于1962年制定的《水資源開發(fā)促進(jìn)法》,該法規(guī)定,凡是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市人口增加迅速、需要制定緊急用水對(duì)策的區(qū)域,作為該區(qū)域主要供水水源的河流水系將被指定為“水資源開發(fā)水系”,并對(duì)該水系制定水資源開發(fā)基本規(guī)劃,規(guī)劃內(nèi)容包括各部門用水量的預(yù)測(cè)及供給目標(biāo),需興建設(shè)施的基本情況,以及其他有關(guān)水資源綜合開發(fā)利用合理化的重要事項(xiàng)等。第二,全國綜合規(guī)劃。日本的全國規(guī)劃主要是《全國水資源綜合規(guī)劃》,內(nèi)容包括與水資源的開發(fā)、利用、管理和保護(hù)有關(guān)的中長期規(guī)劃,以及對(duì)全國水需求的長期預(yù)測(cè)。《全國水資源綜合規(guī)劃》是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)的規(guī)劃,在不同的規(guī)劃年度具有不同的重點(diǎn)內(nèi)容。1999年完成的《全國水資源綜合規(guī)劃(水規(guī)劃21)》,規(guī)劃年度為2010—2015年,主要提出了建立可持續(xù)用水系統(tǒng)、保護(hù)和改善水環(huán)境以及復(fù)興和促進(jìn)水文化、提高公眾參與水平等三個(gè)基本目標(biāo),更強(qiáng)調(diào)水資源的高效利用。
轉(zhuǎn)變理念、防污在先,綜合整治
20世紀(jì)50年代到70年代,是日本高速發(fā)展的時(shí)期,為了滿足工業(yè)發(fā)展對(duì)水的需要,日本修建了許多大型水利工程,對(duì)水進(jìn)行儲(chǔ)存和調(diào)用,同時(shí)大力開發(fā)諸如地下水等其他水源,但總體理念是“輕節(jié)流、輕治污”與“先污染、后治理”,為此,日本政府付出了慘痛的代價(jià)。以“水俁病”和“痛痛病”為轉(zhuǎn)折點(diǎn),日本政府轉(zhuǎn)變思路,從先污染后治理開始逐步轉(zhuǎn)向事前防治和源頭保護(hù)。第一,通過科學(xué)合理的總量消減計(jì)劃控制總量的排放,對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)集中的區(qū)域,以及大范圍向封閉性水域(湖泊、內(nèi)灣、內(nèi)海)排放大量生活污水或產(chǎn)業(yè)污水的地區(qū),引入排水總量控制制度,制定污染物總量削減基本方針以及各污染源分解削減目標(biāo)量。第二,全面推廣污水處理新技術(shù),大力發(fā)展污水處理產(chǎn)業(yè)。為了應(yīng)對(duì)廢水處理技術(shù)的迫切需要,日本政府聯(lián)合許多大公司共同投資,進(jìn)行了為期6年的“水復(fù)興90年規(guī)劃”科研項(xiàng)目,不僅幫助許多企業(yè)建立了廢水處理技術(shù)系統(tǒng),而且開發(fā)了一種膜技術(shù)與生物反應(yīng)器相結(jié)合處理工業(yè)和城市污水的技術(shù),直接推動(dòng)了膜生物反應(yīng)器在污水處理中的應(yīng)用。目前,膜法水處理技術(shù)仍是污水處理最經(jīng)濟(jì)的方法之一。第三,建立水權(quán)制度,實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與市場引導(dǎo)。在日本,水權(quán)的取得遵循“占有優(yōu)先”的原則,河川上下游、左右岸、地區(qū)之間以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政、水電等部門之間,各自擁有不同空間、不同時(shí)間、不同用量的水權(quán),同時(shí)擁有不同的排污權(quán),通過水權(quán)交易市場實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。此外,政府還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況在引水量上進(jìn)行控制和協(xié)調(diào),如為了保證河水在自然循環(huán)中的凈化能力,規(guī)定只有在河水超過河流正常流量時(shí)才可取用;在干旱來臨時(shí),優(yōu)先引水權(quán)要經(jīng)過當(dāng)?shù)赜盟畢f(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)商,先滿足抗旱灌溉的需要,再兼顧其他方面等。
多龍管水、治用分離,分工協(xié)作
日本水資源管理以“治水與用水分離,多龍管水”為主要特點(diǎn),由多個(gè)政府部門和組織共同完成,并沒有統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu)。為了便于對(duì)水資源的統(tǒng)一綜合管理,2001年日本將原來的環(huán)境廳、國土廳、厚生省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省以及建設(shè)省等6個(gè)水資源管理部級(jí)機(jī)構(gòu)調(diào)整為環(huán)境省、國土交通省、厚生勞動(dòng)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和農(nóng)林水產(chǎn)省等5個(gè)。其中國土交通省負(fù)責(zé)治水,包括制定水資源開發(fā)與管理政策、水法律、庫區(qū)發(fā)展及水供求計(jì)劃、水資源開發(fā)基本規(guī)劃、河流超大型堤防、水壩等的建設(shè)管理等;環(huán)境省負(fù)責(zé)治污,即從事水質(zhì)與環(huán)境保護(hù)工作,包括制定與實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、水污染控制法及飲用水源水質(zhì)保護(hù)特別措施法等。用水則根據(jù)用途不同分別由厚生勞動(dòng)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)。其中厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)居民生活用水供應(yīng)管理,包括供水法和公共供水水源地水質(zhì)保護(hù)法律的制定與實(shí)施等;農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用水供應(yīng),水源保護(hù)區(qū)森林保育等;經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)工業(yè)供水和水力發(fā)電事項(xiàng),包括工業(yè)用水法和工業(yè)供水事務(wù)法的制定與實(shí)施。5個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)依靠法律緊密地聯(lián)系起來,按照法律賦予的權(quán)限對(duì)水資源進(jìn)行依法管理,各司其職,銜接配合,既分工合作、又相互制衡,在分別承擔(dān)各自領(lǐng)域內(nèi)的具體職責(zé)的同時(shí),通過省際聯(lián)席會(huì)等形式加強(qiáng)交流與協(xié)作,進(jìn)行水資源的綜合管理并制定水資源相關(guān)的綜合性政策,形成了分工合作又全面統(tǒng)一的水務(wù)管理體制。地方級(jí)的都、道、府、縣也設(shè)有相應(yīng)的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)。
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