近年來，地方政府在環(huán)境保護(hù)方面普遍面臨大氣污染防治、水生態(tài)治理、土壤修復(fù)領(lǐng)域的攻堅(jiān)戰(zhàn)，廣闊的市場(chǎng)需求催熱PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用。來自日前權(quán)威媒體的報(bào)道消息稱，僅在黑臭水體治理領(lǐng)域，未來5年將產(chǎn)生萬億級(jí)投資市場(chǎng)空間。

PPP項(xiàng)目落地率近四成 黑臭水體治理再提速

由環(huán)保部批準(zhǔn)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署共同主辦的第十二屆環(huán)境與發(fā)展論壇12月11日在京隆重舉行，本屆論壇主題為“改善環(huán)境質(zhì)量，共圖綠水青山”。在主題為“流域治理·水生態(tài)保護(hù)”分論壇上，E20環(huán)境平臺(tái)合伙人、E20研究院/北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院院長(zhǎng)助理肖瓊圍繞黑臭水體概述、需求側(cè)、交易側(cè)、供給側(cè)以及問題和挑戰(zhàn)五個(gè)維度，分享了PPP模式下的黑臭水體治理。

黑臭水體大考在即

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，住建部和環(huán)保部印發(fā)的《城市黑臭水體整治工作指南》對(duì)黑臭水體的整治提出了明確的工作目標(biāo)，即“2017年底前：地級(jí)及以上城市建成區(qū)實(shí)現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。2020年底前：地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)。2030年：城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。”

從環(huán)境產(chǎn)業(yè)角度，考慮到項(xiàng)目的市場(chǎng)化及可操作性，E20研究院將黑臭水體項(xiàng)目所涵蓋的領(lǐng)域梳理為河道整治(不含污水廠)、水環(huán)境綜合整治(含污水處理廠)、海綿城市以及截污納管。

根據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)295個(gè)地級(jí)及以上城市中，220個(gè)城市排查確認(rèn)黑臭水體2026個(gè)。其中321個(gè)黑臭水體完成了整治工程，占總數(shù)的15.8%；已經(jīng)開工整治的有641個(gè)，占總數(shù)的31.6%。36個(gè)重點(diǎn)城市中，31個(gè)城市排查確認(rèn)黑臭水體638個(gè)，其中有115個(gè)黑臭水體完成了整治工程，占18%；已開工整治的有282個(gè)，占44.2%。

從投資空間看，到2020年，接近300座城市完成90%黑臭水體治理工作，將產(chǎn)生1—2萬億投資的市場(chǎng)空間，面對(duì)如此大的治理需求，錢將從哪里來？

需求側(cè)

近兩年環(huán)境領(lǐng)域政策頻發(fā)，肖瓊指出，生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展、山水林田湖等政策的落地更加反映出以習(xí)近平總書記為核心的中央政府對(duì)環(huán)境問題的重視空前，系統(tǒng)化考慮、面向效果是環(huán)境治理的唯一目標(biāo)。

責(zé)任主體方面，《水十條》明確了各級(jí)地方人民政府是黑臭水體治理的責(zé)任主體。信息公開的貫徹、主管部門的大量工作，推動(dòng)了地方政府在黑臭水體治理方面逐步推進(jìn)的步伐。

在諸多推進(jìn)方式中，PPP是推動(dòng)黑臭水體治理的重要手段之一。肖瓊強(qiáng)調(diào)，《水十條》明確了采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入，而E20研究院也是從2008年開始一直推動(dòng)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)這項(xiàng)研究工作。

專項(xiàng)資金方面，2015年財(cái)政部、環(huán)保部發(fā)布的《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》提出了城市黑臭水體整治為水污染防治專項(xiàng)資金的重點(diǎn)支持方向之一，并對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的項(xiàng)目予以傾斜支持。

交易側(cè)

PPP的發(fā)展在經(jīng)歷了探索階段和PPP1.0時(shí)代后，迎來了新一輪的發(fā)展。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2016年9月底，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的數(shù)為10471個(gè) 總投資12.46萬億元，其中黑臭水體相關(guān)項(xiàng)目大約有75個(gè)。財(cái)政部三批示范項(xiàng)目共計(jì)752個(gè)，投資總額達(dá)2.0097萬億，其中黑臭水體相關(guān)項(xiàng)目共有29個(gè)項(xiàng)目，占比達(dá)到4%。

從全部入庫(kù)項(xiàng)目來看，10471個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)這兩類一級(jí)行業(yè)項(xiàng)目占比達(dá)到41%。肖瓊表示，黑臭水體相關(guān)項(xiàng)目基本分布在市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)這兩類中，涉及到的二級(jí)行業(yè)項(xiàng)目類別包括：綜合治理、污水處理、海綿城市、濕地保護(hù)等。

從落地率來看，“盡管現(xiàn)在大家都詬病PPP項(xiàng)目落地率很低，但從75個(gè)黑臭水體項(xiàng)目來看，落地率達(dá)到39%。”肖瓊介紹，這些落地的項(xiàng)目分布于12個(gè)省份，以北京、山東、云南為主。此外，北京、海南的兩個(gè)大的項(xiàng)目包的落地引起很大的關(guān)注。

從項(xiàng)目發(fā)起類型看，99%的項(xiàng)目都是由政府發(fā)起，只有1%的項(xiàng)目是由社會(huì)資本發(fā)起。

從項(xiàng)目合作期限看，項(xiàng)目年限主要為10年—30年之間，其中以30年居多，此類項(xiàng)目占比達(dá)到21.6%。

項(xiàng)目實(shí)施階段方面，從75個(gè)黑臭水體相關(guān)項(xiàng)目來看，29個(gè)項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，19個(gè)項(xiàng)目處于設(shè)別階段，14個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段，13個(gè)項(xiàng)目處于采購(gòu)階段。肖瓊表示，已落地的項(xiàng)目主要分布于12個(gè)省份，其中以北京居多，占比接近35%。

投資金額方面，總投資超過1400億，占所有PPP項(xiàng)目投資額的1%。超過50%的項(xiàng)目投資金額集中在10億以下，肖瓊強(qiáng)調(diào)，該區(qū)間內(nèi)項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)小，績(jī)效考核亦較容易，是企業(yè)相對(duì)比較愿意去落地的一類項(xiàng)目。

回報(bào)機(jī)制方面，接近七成的項(xiàng)目是由政府付費(fèi)，其次為可行性缺口補(bǔ)助，占比為27%。肖瓊指出，黑臭水體的 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也很大，因?yàn)樗饕揽康胤秸顿M(fèi)，這對(duì)地方政府財(cái)政也是很大的壓力。

運(yùn)作方式及投資回報(bào)率方面，77%的項(xiàng)目采用的運(yùn)作方式為BOT；項(xiàng)目的投資回報(bào)率基本在6%—8%之間。

供給側(cè)

當(dāng)前面向地方政府PPP提供治理服務(wù)的企業(yè)中，數(shù)量方面，民營(yíng)企業(yè)占主導(dǎo)，達(dá)64%；而金額方面，國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)，達(dá)72%。從PPP項(xiàng)目體量來看，肖瓊指出，民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目基本上體量較小，多為10億以下，而大體量項(xiàng)目基本上被國(guó)營(yíng)企業(yè)所占有。

肖瓊介紹，按E20研究院的“面向未來五年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖®”把當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)三到四萬家企業(yè)分五大類，分別為五年之后可能會(huì)出現(xiàn)的I方陣企業(yè)，即環(huán)境產(chǎn)業(yè)一級(jí)開發(fā)商，這類企業(yè)具有很強(qiáng)的集成能力；A方陣為重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)，例如以首創(chuàng)股份、北控水務(wù)等為代表；B方陣為區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán)，例如以北京排水、重慶水務(wù)等為代表；C方陣為系統(tǒng)解決方案提供商，例如以碧水源、博世科等為代表；D方陣為裝備、材料生產(chǎn)制造商，例如以南方泵業(yè)等為代表。此外，隨著黑臭水體PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展，當(dāng)前環(huán)境產(chǎn)業(yè)面臨著很大的外來競(jìng)爭(zhēng)者的挑戰(zhàn)。第一類是央企，例如中電建、中交建等成立專門生態(tài)環(huán)境投資公司，中鐵建，葛洲壩等在大型項(xiàng)目中持有一定比例。第二類是園林、景觀、修復(fù)服務(wù)商亦加入到黑臭水體的治理當(dāng)中來。

問題與挑戰(zhàn)

整個(gè)環(huán)境治理已進(jìn)入效果時(shí)代，當(dāng)前的水環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域以及未來的生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，都需要的一個(gè)長(zhǎng)效的、以效果為第一核心的水環(huán)境，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。