編者按

今年，PPP模式進入實踐年。實踐中，業界對PPP模式的前景抱有信心，但也存在疑慮。

未來還有哪些機會？能不能通過實踐解決問題？本刊開設PPP實踐系列報道，將通過對PPP具體案例的采訪，為這一模式的完善提供借鑒。

本期刊發第一篇報道，關注“水十條”出臺后，PPP模式如何應用于水污染防治領域。

 “水十條”落地不久，環境保護部即聯手財政部發布《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》（以下簡稱《意見》），鼓勵水污染防治領域推進PPP工作，實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與，為水污染防治所需的大量資本投入指明了機制和模式。

一方面，“水十條”提出的水環境綜合治理任務，多為長期、復雜且資金需求量大的系統工程，地方政府急需借力；另一方面，目前在市場化程度、盈利模式方面最為成熟的水務行業，也正在尋找新的投資機會。

從單體項目到綜合治理，優勢企業步入新的競爭場

環境治理領域單體設施存量已經相當有限

企業應注重以治理效果為目的開發綜合項目

去年以來，水務行業可謂是并購與PPP齊飛，均成為新一輪行業調整重構的切入點。特別是后者，正在成為優勢企業新的競爭場。

業內人士分析，隨著PPP模式實踐的推進，污染治理領域的融資難問題有望得到緩解，而有資本、技術、資源整合能力等優勢的環保企業將獲得更多機會，在訂單獲取方面將有明顯競爭力。

去年，北京城市排水集團有限責任公司率先拿下廣西那考河綜合治理項目， 10億元的投資雖不算大，但業界更關注其在流域治理方面的先行探索；中型企業也不甘示弱，博天環境集團不久前在山西和寧夏簽署了兩個PPP項目，與地方政府在園區循環經濟、水資源管理方面展開深度合作；北京萬邦達環保技術股份有限公司則運用PPP模式迅速提升未來營收，其在安徽蕪湖和內蒙古烏蘭察布的項目，總規模合計達到86億元左右，為2014年公司營業收入的8倍以上。

這樣的市場消息還在不斷積累。在經過兩個5年的密集建設期后，一個簡單的事實是，環境治理領域單體設施的建設運營存量已經相當有限。對此， E20環境產業研究院執行院長薛濤表示，環保產業中的BOT項目已經所剩不多。其中，污水處理廠基本被瓜分完畢，垃圾焚燒廠在未來兩三年內也將如此。

在他看來，一方面企業要尋找新的投資機會，一方面“水十條”中提出了如減少黑臭水體、開展綜合治理和恢復生態系統等任務，地方政府一定會想辦法吸引社會投資參與解決。

以黑臭治理為代表的水環境綜合治理是復雜而投資巨大的工程。以河道治理為例，根據相關人士對江蘇、浙江、珠三角等地的調研，預計每條黑臭城市河道長度平均約為2公里~4公里，每公里整治資金約為2000萬元~4500萬元，包括污染源治理、截污、污水處理廠建設、清淤、引水活水等。“這需要巨大的投資，如何制定配套的政策措施保障城市黑臭水體的資金也是難點之一。”薛濤說。

《意見》的隨即出臺表明了政策層明確吸引民資的思路，這也給了企業從單體項目建設運營到以治理效果為目的開發綜合項目的機會，后者無論從體量還是競爭層級都有了質的提升。

如何考核治理效果并付費?

地方政府不再包攬環境治理；分散支付壓力

提升投資效率，區域PPP項目是發展方向

國家發改委的PPP項目庫正在不斷更新，環保成為其中亮點。從近期新增的項目看，流域綜合治理項目雖然數量不多，但投資規模都比較大。比如鄱陽湖流域水環境綜合治理一期工程就達到125億元；而吉林伊通河綜合治理工程、云南大理洱海環湖截污項目也都分別達到了56億和近35億元。

在近年來的調研中，記者了解到，以前涉及環境綜合治理，充當了一級開發商的角色的地方政府，對自己分解治理任務已深有感觸。很多基層地方政府官員表示，政府包攬環境治理首先是一次性投資壓力大；其次，具體工程安排的時間、次序存在不合理；第三，投資和治理效果掛不上鉤。因此，一些地方政府開始選擇與實力雄厚的企業合作，不僅是通過較長的項目期減輕支付壓力，更是

希望通過以治理績效作為付費依據，而提升投資效率。

據悉，廣西那考河項目包含流域治理和海綿城市，包括河道整治、截污、生態，沿岸景觀、污水處理、海綿城市建設、信息化監控工程等，總投資預計為10億元，合同期為10年。地方政府相關負責人對媒體表示，項目將由社會資本承擔大部分風險，政府以按效付費的方式，通過績效考核逐年支付服務費，減輕了政府的風險和負債。

在北京市資略律師事務所合伙人徐向東看來，綜合治理項目肯定是將來的發展方向，不是單個，是兩個或多個項目的組合，這些可以統稱為區域PPP項目。比如一個污水處理廠加一個河道，可能還會加一個濕地公園。“近期除了廣西那考河項目，山東東營也在探索污水處理廠加河道治理、濕地的打包模式。”

不過，這類項目體量大、挑戰也很大。薛濤表示，比如黑臭水體治理，一方面技術并不成熟，商業模式也還不甚清晰；另一方面，這些治理項目一定要有可見并且可持續的效果。

“以前政企合作的產出往往是單個工程，即使質量不高、運行不好也沒有那么明顯。但現在的綜合治理項目，最終的產出是質量改善。對此，政府企業都要重視，特別是環境保護已成為從上到下的共識，沒有治理效果的項目會給雙方帶來很大風險，包括投資、行政等方面。”薛濤說。

而對治理效果如何考核、評價及付費，對政企雙方都是全新的領域，目前仍處于探索之中。徐向東表示，績效服務不是傳統意義上的項目，要有考核，有付費，有獎懲，這涉及一整套非常復雜的指標體系建設，其制定一定要有各相關專業人員的參與，需要大量的實踐積累。“現在才剛剛起步。”他說。

經營項目收入補貼公益項目，如何落實？

河道、濕地整治后作為生態資源，如何進行開發、經營

獲取收益，對環保企業來說較為陌生，經驗有待積累

與污水處理收費機制正在逐步健全、企業可以按量收費不同，上述水環境綜合治理中的很多項目是較少甚至無法實現經營性收入的。薛濤稱之為是純公益或半公益項目，如河道治理、濕地公園等。“污水處理廠已經有了付費機制，對公益半公益的項目，政府補貼能力不足怎么辦？”他提出。

“打包、捆綁”正在成為可能的解決方案。“提供一些可經營性的資源來補充一些無法明確收益的項目，來吸引投資者，如土地或其他經營性資產。《意見》也明確鼓勵用經營性項目補貼公益性較強的治理項目。”薛濤說，現在一些地方開始把旅游“捆入”水環境治理。“未來環境產業的PPP項目肯定是復雜的，會包含一些純市場化的項目作為補充。”

河道、濕地整治后作為生態資源，如何進行開發、經營，獲取收益，這對環保企業來說較為陌生，經驗有待積累。金州環境集團副總裁、北京安菱水務科技有限公司總經理張恒利則關注更為“現實”的問題：這種經營性項目補貼的思路要落實，地方政府一定不要以圈錢的心態把企業吸引過來了事。

“比如在評估旅游收入時虛報人數和回報，但實際上很難做到，這將會導致項目執行中會有很大問題，給企業帶來較大風險。”張恒利說。

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流域治理PPP體量大要求高

考驗環保企業

資源、資本、技術實力

本報綜合報道 國家發改委日前上線PPP項目庫，共收納了1043個項目，總投資額度為1.97萬億元。其中，環保類PPP項目總計365個，數量上占比達到35%。然而，環保PPP項目的總投資額為1680億元，占項目庫總投資額僅8.5%。

據統計，上述365個環保項目多納入市政、公共服務和生態環境領域，園區綜合項目或基礎設施建設項目包涵了供水、治污、垃圾處理等子項。

據了解，環保領域水務、垃圾處理等項目的單個項目投資額度相對較小，項目平均投資額度在3億元左右，還有大量千萬元規模的小項目。流域治理、生態園區建設等項目投資體量要相對大得多，但推出的項目數量較少。

業內人士指出，水務項目屬于資本密集型項目，是我國PPP實踐經驗積累較多的領域，政府和社會資本操作得都比較熟練，但也面臨諸多挑戰，亟待模式創新。

以環境綜合治理或生態公園項目為例，以前多采用BT模式，實質就是給政府融資，政府再在三五年之內還款，但現在地方政府財政壓力大，三五年較短的期限，還債壓力較大，需改造成更長期的PPP項目。

專業人士指出，要根據不同項目選擇具體的PPP模式。環保領域PPP項目多為新增項目，預計主要采用BOT或BOO方式運營；也有少量存量項目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；個別地方政府財力緊張的，還可通過融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網建設。

同時，PPP模式也對環保企業技術、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求，能夠真正整合資源、找到與項目周期匹配的長期資本、具有強技術實力（工程能力或運營能力）的企業有望斬獲大單。