很高興參加這次“PPP專題培訓研討會”。來之前，咱們專員辦的張專員請我給大家講幾句，我一直在琢磨講點什么。結合去年一年推進PPP的工作實踐，我想與大家交流一下自己的一些體會。主要談三點內容：一是當前為什么要推廣PPP？二是咱們怎么推廣PPP？最后再介紹一下，我們已開展和將要開展的工作。      

首先，我先介紹一下，當前形勢下為什么要推廣PPP？ 

就其淵源來講，PPP并不是新鮮事物。從國際上看，300多年前，歐洲國家就授予公路養護人“收費特許權”，由政府和私人部門共同提供公共服務。上世紀70、80年代，有的國家開始運用BOT等方式，引導私人部門參與基礎設施建設。就國內而言，自上世紀80年代以來，就開始在基礎設施領域探索使用BOT等模式。早在2004年，財政部就與IFC合作，在黃山舉辦了公私合作論壇。但PPP模式始終未能在國內真正發展起來，究其原因，關鍵在于法律法規缺位、制度建設滯后、信用環境不完善。2013年，十八屆三中全會《決定》提出，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，開啟了發展PPP的新局面。短短一年多時間，PPP從一個陌生、晦澀的新名詞，轉變為受到廣泛關注的高頻詞匯，邁入了高速發展的快車道。我想，這與PPP的特征和當前經濟發展階段高度契合，是密不可分的。 

從PPP特征看，與傳統投融資方式相比，PPP有4個鮮明的特征：全生命周期、物有所值、風險共擔、激勵相容。所謂“全生命周期”，就是強調政府要全面參與PPP項目全過程，對公共服務的質量和價格進行全過程監管，確保實現公共利益最大化。所謂“物有所值”，就是強調與傳統模式相比，采用PPP能夠增加公共服務供給、優化風險分配、提高運營效率、降低運營成本。所謂“風險共擔”，就是強調按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，在政府與社會資本之間合理分配。所謂“激勵相容”，就是強調以有效的激勵約束機制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，最大限度調動社會資本參與PPP的積極性。 

從上述特征不難看出，推廣PPP模式在當前形勢下具有十分重要而迫切的現實意義。 

第一，在當前形勢下推廣PPP，是緩解地方政府債務壓力的需要。近年來，我國基礎設施建設取得了飛速發展，但到目前為止，我國公共設施的存量僅為西歐國家的38%、北美國家的23%，其中蘊藏著基礎設施發展的巨大空間。但隨著當前地方政府性債務管理逐步規范，政府在基建領域“唱獨角戲”的能力受到制約，隱性舉債的“暗道”被堵上了，只能通過引入正規的PPP模式，轉變過去單純依靠“政府背書”的傳統方式，形成多元化、可持續的資金投入機制。 

第二，在當前形勢下推廣PPP，是實現國家治理現代化的需要。十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。與以往采用的“國家管理”相比，一字之差，反映的內涵和實質卻很深遠，現代國家治理更加注重契約精神、市場觀念，更加注重公平參與、平等協商、績效評估和結果導向。運用PPP模式，其必要條件就是，政府和企業共同參與、平等協商、公開透明，這恰恰是現代國家治理關注的重點和要點。 

第三，在當前形勢下推廣PPP，是全面推進依法治國的需要。在十八屆四中全會上，習近平總書記明確指出，法律是治國之重器。而PPP模式的靈魂和精髓，就是依法合作。政府和社會資本通過簽訂合同，明確雙方的權利義務、風險分擔、利益補償等事項，這其中所蘊含的法治精神和法治理念，正是全面推進依法治國的重要體現。 

第四，在當前形勢下推廣PPP，是適應經濟新常態的需要。當前，我國經濟進入中高速增長、結構優化、創新驅動的“新常態”。2月25日召開的國務院常務會議上，李克強總理強調，在新常態下，要推進公共設施建設，擴大有效投資需求，推動結構調整和相關產業發展。PPP作為新型的公共產品和服務投入機制，正是擴大有效投資需求、推進經濟結構調整、適應經濟發展新常態的重要手段。 　  

其次，我再向大家談一談，怎么推廣PPP的思考。 

結合國際經驗和我國實踐，我個人認為，要把PPP既推開，又推好，就是要理論和實踐相結合，思想和行動相結合，達到“知行合一”。在思想上要努力轉變觀念，在行動上要積極主動作為。對于思想上怎么轉觀念，我想從政府和社會資本兩個層面，分別談一談體會和看法。 

從政府層面看，要切實轉變思想觀念，牢固樹立“三個意識”： 

一是要樹立契約意識。從國際經驗看，契約觀念是順利開展PPP的重要前提。過去，我國的許多政企合作項目“形似而神不似”，一定程度上講，就是在于政府缺少“契約精神”。如果現在政府不轉變觀念，不為PPP營造良好的信用環境，無論出臺多少支持政策，都不能吸引社會資本。 

二是要樹立市場意識。政府要從根本上改變既做“裁判員”又做“運動員”的心態，由過去的主導角色，轉變為社會資本的合作者、促進者、監督者。該由市場做的，要放手交給市場。私人部門負責項目的設計、建設、運營和維護，也要承擔相應的風險，權責對等。同時，該由政府管的，也要用市場化的方式管住管好，要通過建立“激勵相容”的機制，實現商業利益和社會效用的統一。 

三是要樹立大局意識。PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。地方政府在運用PPP開展基礎設施建設時，不能簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次“甩包袱”，搞“新瓶裝舊酒”。而是要以此為契機，切實轉變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環境上，把更多的注意力放到加強監管、確保社會福利最大化上。 

從企業層面看，PPP并不是政府的“獨角戲”，要使PPP真正發揮優勢，還需要政府和社會資本通力合作。對企業本身而言，需要樹立“兩個意識”： 

一是對于實體企業而言，要樹立團隊意識。PPP模式不再局限于項目建設環節，而是貫穿項目“全生命周期”，要求企業不但要有良好的工程建設資質，還要有過硬的運營管理能力。因此，國內企業要向國際先進經驗學習，改變以往“單打獨斗”的做法，實現“集團作戰”和“海陸空聯動”，以“運營商”為中心，由運營商牽頭，將設計院、工程建設企業、設備供應商、律師事務所等聯合組成利益共同體，發揮各自優勢，提高綜合競爭實力。 

二是對于金融機構而言，要樹立創新意識。在國際上，為管理PPP項目風險，金融機構會主動參與項目前期論證，主動監督建設商和運營商的資金使用和項目進度。但從我們了解的情況看，目前我國PPP項目對金融機構的吸引力，主要還是在于“政府項目”背景帶來的隱性擔保，以及財政部門可能給予的信用背書。事實上，PPP是典型的項目融資，貸款償還以項目未來現金流為保障，銀行對項目發起人其他資產基本沒有追索權。金融機構不能再簡單依靠“以抵押擔保鎖定風險”的方式來進行風險管理了，必須要轉變觀念，創新服務方式，才能把握住PPP帶來的發展機遇。 　  

“知行合一”。既要知，也要行。要把PPP工作落到實處，還需要“真槍實彈”搞建設，著力做出幾個“示范”項目來，為行業發展“打樣”、樹標桿。具體來說，可以從三個方面著手：一是從優質項目著手，重點選取那些價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求相對穩定，并且以“使用者付費”為基礎的優質、典型項目。這類項目的運作方式和合同式樣相對標準，實踐起來相對“好上手”一些，也為后續推廣工作積累實踐經驗，且可以避免“走樣”。二是從優質企業著手，初期重點引進在PPP領域已經有所實踐、經驗豐富、資質良好的大型優質企業，與之進行“高層次”合作。三是從存量項目著手，這樣既可以減少項目的前期調研、設計和審批時間，降低“綠地”開發風險，也有助于地方政府緩解存量債務壓力。 

當然，“萬事開頭難”。在PPP起步階段，肯定會遇到很多困難，這就需要大家“解放思想，放手去做”。PPP是一項全新的工作，沒有一點闖的精神、“冒”的勇氣，就很難成功。用習總書記的話講，需要我們“敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘”。要勇于突破利益固化的藩籬，不能因為有的任務分工還不明確，就畏手畏腳，不敢開展工作。要拿出“在干中學，在學中干”的勇氣來，到實踐中去學習，扎扎實實地推進項目建設。“在戰場中學習歷練，在戰斗中增長才干”。 　　  

最后，我還想跟大家簡單講講，過去一年來，我們推進PPP工作的情況，以及當前面臨的主要問題和下一步思路。 

去年一年，中央財政“高位介入”，已經開展了大量工作，初步實現了“五個一”的目標。一是打造了一支隊伍，通過舉辦多層次專題培訓班，促進轉變觀念，凝聚共識，提升財政系統和地方政府干部的實踐操作能力。二是形成了一個機制，成立了財政部PPP工作領導小組，由王部長任組長，相關司局參與，辦公室就設在金融司，我任辦公室主任，小組定期召開工作會議，統籌推進PPP工作。三是設立了一個機構，也就是“中國PPP中心”，主要負責業務咨詢、技術支持等具體事務。四是搭建了一個框架，出臺了PPP工作通知、操作指南、合同指南等文件，完善了預算管理、政府采購等配套管理辦法，初步構建了PPP制度體系。五是篩選了一批項目。對地方上報的300多個項目，組織專家進行了評審，篩選出30個示范項目，總投資規模約1800億元，其中有22個項目是地方融資平臺的存量項目。 

在中央財政的動員下，地方政府和各級財政部門高度重視、主動作為，在能力建設、項目庫和專家庫搭建等方面做了大量工作。去年一年，各地陸續公布項目達300多個，總投資超過5000億元，一些省份還安排專項資金，為PPP項目融資提供增信支持。我注意到，今年2月份，浙江省財政廳也公布了PPP首批20個推薦項目名單。 

一定程度上可以說，PPP工作的“當頭炮”已經打響。但是，成敗的關鍵還在于后面的“排兵布陣”，新的政策重難點還需要突破。一是一些政府和融資平臺還在觀望。個別地方政府和融資平臺公司還存在“等、靠、要”的思想。對于盈利性項目，社會資本認可度較高，但融資平臺公司缺乏把項目轉型為PPP的動力；而對于難以盈利的公益性項目，社會資本參與的動力相對較低。二是一些社會資本也還在觀望。社會資本特別是民營企業，參與PPP項目的積極性還不高。尤其是PPP模式的合同期限比較長，往往跨越幾屆政府，民間資本對政府能不能按合同履約，缺乏信心。三是法律環境還有待完善。目前財政部在PPP領域雖然出臺了一些部門規章，但法律層級較低，還不能很好地通過法律途徑來保障項目實施。 

針對這些問題，下一步，我們的工作重點是著力做好“三個一”。一是營造一個良好的外部環境。適時提請國務院出臺PPP指導意見，加快推進PPP專門立法，盡快印發配套實施細則。二是建成一批樣板項目。以示范項目為抓手，對其進行全方位業務指導，大力推動形成可復制、可推廣的案例，充分發揮示范效應。三是形成一套政策支持體系。整合設立PPP項目獎勵資金，“以獎代補”引導和鼓勵地方采用PPP模式推進存量項目轉型；推動設立中國PPP融資支持基金，提高PPP項目的可融資性。 

同志們，PPP對于政府和社會而言，是一次體制機制的重大變革，對于企業和金融機構而言，則是一次開拓新市場的重要機遇。希望我們大家同心協力、積極開拓，共同打造一個政府、企業和金融機構三方通力合作的良好局面，真正釋放PPP模式的“改革紅利”。希望大家通過這次培訓，能夠減少困惑、明確方向、融會貫通。同時，能夠當好“播種機、宣傳隊”。這次培訓班有100多人，這就是100多顆種子，100多個星星之火。“星星之火，可以燎原”，希望我們這把PPP之火可以在浙江越燒越旺，為浙江的經濟發展提供助力，為浙江的百姓帶去福祉。 

謝謝大家！ 

本文來自《中財網》