編者按

烈日驕陽下，江蘇各地的“河長們”正在為消除城市河道水體黑臭而忙碌著。

根據江蘇省政府的要求,從2013年開始,省內每年整治100條城市河道,計劃三年時間,基本消除城市河道黑臭。2015年是江蘇實現這一目標的最后一年，也是關鍵一年。

以泰州來看，其整治效果在2013年排名全省倒數第一，但在2014年卻成為了全省第一。2年來，泰州共整治河道約25千米，投入資金約3億元。

位于蘇南的江陰，則在經濟發展和生態保護中為企業算好“經濟賬”，對污染企業關停并轉，發力“截污納管”。

然而，在城市河道經治理后普遍達到三、四類水標準，甚至作為景點融入城市居民之時，農村河道依然在這個夏天充滿了水生植物，較為嚴重的河道甚至無法通船。

導讀

2015年是江蘇“基本消除黑臭河道”目標的最后一年，也是關鍵一年。在過去的2年中，江蘇共整治城市河道283條，有218 條達到評估標準；累計整治城市河道長度超過890千米，投入整治資金超過10億元。目前，城市水體“黑臭”現象已基本消除，但部分河道水體透明度待改善，農村河道治理還需再加力。

8月初，酷熱，驕陽似火，對江蘇各地的“河長們”來說，工作正進入攻堅階段。

根據江蘇省2013年公布的《江省城市河道環境綜合整治計劃及評估標準》，2015年是全省“基本消除黑臭河道”目標的最后一年，也是關鍵一年。這也是江蘇近幾年來省級以及各地重要的民生工程。

江蘇省環保廳向21世紀經濟報道記者提供的資料顯示，在過去的2年中，江蘇共整治城市河道283條，有218 條達到評估標準，達標率為77%；累計整治城市河道長度超過890千米，投入整治資金超過10億元，群眾滿意率超過90%，基本達到了目標。

從7月末到8月初，21世紀經濟報道記者在江蘇省內多個地方數十條“掛名”的重點河道水體現場看到，經過重拳整治后，水體“黑臭”現象已基本消除。

然而部分河道水體仍有渾濁現象，透明度不佳。泰州市高新區環保分局污染防治科科長龍桂林向21世紀經濟報道記者指出，根據省環保廳的要求，本次重點整治水體水質主要在于兩項指標的控制：溶解氧和氨氮濃度，前者要高于2mg/L，后者在整治后小于8mg/L，整治前小于8的要降低20%以上。

就江蘇省環保廳通報的“不合格”的地方，其環保、水利和住建局等部門官員則向21世紀經濟報道記者解釋，由于河道整治是分段（每段堵兩頭）進行，且目前正處于汛期，再加之整治工程招標以及前后連接跨年度施工的原因，省環保廳檢測抽取水樣時一些工程尚未完工，所以“泥沙”等含量較高。以直引長江水的泰州城區二井河為例，經半個多小時的沉淀后，一個礦泉水瓶中約有30%的泥沙含量。

此外，從現場走訪看，在重點對城市河道整治的同時，農村河道卻依然在這個夏天充滿了水生植物，農村地區較為嚴重的河道已無法通船。

有著30多年從業經驗的江蘇省農業學者王長軍對21世紀經濟報道記者表示，相對城市河道，農村河道整治面廣量大，特別是化肥在農業中廣泛使用后，歷史上曾作為重要肥料來源的江蘇農村河道淤泥就再也沒有過大規模清淤行為。

泰州攻堅：從“倒數第一”到“正數第一”

經江蘇省委省政府批復，由省環保廳牽頭，從2013年開始實施城市河道整治計劃，計劃用3年時間，每年整治100條河流，基本消除城市河道黑臭現象。

整治黑臭河道的目的，省環保廳和省水利廳在答復21世紀經濟報道記者時表示，關鍵在于從整體上基本消除全省水質性缺水的現象。

曾分管過環保的江蘇省委常委、副省長徐鳴告訴21世紀經濟報道記者，在改革之初，江蘇境內的水質有64%以上為三類水，但之后約每隔10年就下降一個等級，到2000年左右三類水占比不足15%，并都集中在海拔較高的水庫地區，而其他水質都下降為四類、五類甚至劣五類。

此后，以各地大規模建設污水處理廠為標志，經10多年努力，到“十二五”中期后，江蘇三類水面積已達35%，到2020年前后，計劃將三類水比重提升到60%以上，恢復到改革初的水平。

21世紀經濟報道記者獲悉，之所以在2013年啟動全省的黑臭水體治理，是因為其已影響到全省更高水平小康的建設。在國家戰略-蘇南現代化建設中，三類水質恢復成為了最難實現的目標。

根據江蘇省環保廳的通報，2014 年度江蘇河道整治評估數共213條，有63條河道未達到評估標準要求，占29.6%；省環保廳委托的第三方對河道評估發現，溶解氧平均濃度約5mg/L，氨氮平均濃度約4.2mg/L，相對整治前已大為改善。

以泰州來看，其整治效果在2013年排名全省倒數第一，“雖然‘治理達標與否’不會對‘河長們’施行‘一票否決’，但通報之后，對地方領導而言卻在面子上掛不住。”省環保廳在答復21世紀經濟報道記者時表示。

但泰州整治效果在2014年卻成為了全省第一。兩年來，泰州共整治河道約25千米，投入資金約3億元，23條河道溶解氧平均濃度從整治前的2.90mg/L上升到6.13mg/L，氨氮平均濃度從整治前的8.9mg/L下降到1.56mg/L，其經驗表明，盡管處于江蘇海拔最低的“鍋底洼”地區，但讓百姓享受基本的“藍天白云、青山碧水”并不是困難的事情。

在21世紀經濟報道記者采訪期間，泰州市環保局總工程師陳玉琴對“曾經的倒數第一”做了解釋，“2013年，我們在報當年度項目的時候，縣市區沒有吃透政策，一下子把整治期的所有項目都上報了，結果省環保廳以年度考核為單位一抽查，大多項目沒有完工，水質沒好轉，所以成了倒數第一。”

在了解到通報和實際情況后，泰州市干脆“順勢而為”，對全市的項目進行了調整，將黑臭河道整治工程放到了民生項目的第一位。

泰州為此建立了月度巡查制度，由紀委牽頭對治理不力的“河長”進行約談和問責，“因為是政府花錢工程，所以紀委可參加，”陳玉琴對21世紀經濟報道記者表示，“一旦被約談，會影響到單位的年度考核和先進排名。”在蘇南等經濟發達地區，則相應施行了經濟獎勵措施，“做得好就獎勵”。

陳玉琴表示，作為江蘇省內經濟排名中等地區，泰州在10年間共關停并轉了城區范圍內2000多家可能帶來水質和空氣污染的企業，力度全省最大，所以泰州城市黑臭河道的污染源主要是城市生活污水，特別是尚未改造和改造未完成的老舊小區以及餐飲、老浴室等。從記者在多個城市的現場和調研看，事實上這也是目前導致江蘇所轄13個城市黑臭水體的普遍問題。

從泰州的治理經驗看，其整治措施主要是打通水系、清理淤泥、截源堵污、改造管網、河堤加固、岸邊綠化以及生物技術的應用等。

8月5日中午，在泰州高新區的長約1.04千米的螞蟻壩河，21世紀經濟報道記者在現場看到，該河道已完成了一半的工程，“現在天太熱，工程施工主要是起早帶晚，整個投資有幾百萬，主要是對周邊企業的管道進行改造以及對可能建廠的區域進行預埋，以接入污水處理廠。”現場施工的負責人說。

為了防止出現“青奧會前后水質不一樣”的“南京現象”，泰州市在“河長制”上增加了新內容，即長效管制機制，“某個河長若調動崗位，則新來的繼續擔任，并在任期內繼續承擔所有責任，而交接時要達標，這樣誰的問題就很清楚。”陳玉琴表示。

泰州為此在每條河的顯目處都建立了公示牌，公布日常管護的責任單位和責任人，留有電話，接受周邊居民的監督，并承諾若出現水質明顯惡化現象在正常工作日內“隨叫隨到”。

在泰州高港區府后河，21世紀經濟報道記者在現場見到了河里“人工管道大規模冒泡”的現象。區水利局江河堤防管理所所長吳濤解釋，這是利用了生物治理方法，通過向河里增氧，促使定期噴灑的高濃度微生物菌劑消解河底淤泥。“特別適用于老城區大型挖掘設備無法施工的河道治理，”吳濤提醒，“這種治理方法的應用不具備普遍性，只適用于城區居民小區周邊不流通的河道。”

泰州姜堰區水利局副局長王根宏和區環保局污染防治科科長許振東則表示，從整治的實踐看，主要是城區部分區域節點污水接管不到位的問題較為突出，而如何做需要專家論證拿出可行性的工程方案，“領導要求比較高，要快，所以我們做起來壓力有點大。”

此外，從泰州的整治經驗看，因“打通水系”的需要，不少地方出現了拆遷。地方在實踐中則采用了“土地換社保”的方式保護被拆遷人的利益，但作為“河長掛帥”的民生工程，則克服了多年來河道治理中部門單打獨斗、配合不力、遇到矛盾不能第一時間協調解決的弊端，這為未來民生工程建設和處理積累了經驗。

泰州市環保局總工程師陳玉琴對21世紀經濟報道記者表示，泰州在1年內打一個翻身仗，得益于領導的重視和各部門的共同努力，再加上財政撥付及時到位，而抓住全國農村環境連片整治的機遇，新建的村鎮級的污水處理廠覆蓋農村，對解決全區水質性缺水提供了保障。

事實上，泰州能夠做得好的一個前提是，“涉及到的企業排污現象并不多。”但在經濟發達的蘇南縣市區，因歷史原因，截污則遇到了對大量企業的關停并轉以及對整個產業結構調整的巨大挑戰，“從生態環保來看，要斷污染企業的退路，但從地方經濟發展看，又不能斷企業的財路。”

在退路和財路之間，如何為企業算賬，則考驗著地方政府對經濟的宏調和對微觀的治理能力。

江陰的“經濟賬”

2015年3月6日，歷史悠久的江陰華西村自備電廠停運。華西村黨委一位負責人對21世紀經濟報道記者表示，“這是積極配合江陰市委藍天碧水計劃，主動推進整合、承擔社會責任。”

不僅僅是華西村的自備電廠，為生態環保，江陰諸多“燃煤、燃油”產業正進行著一場大整合。

截至2014年，江陰市的工商開票銷售總額超過了1.26萬億元，其傳統產業貢獻了大部分，因此對這個城市而言，轉型升級的壓力相當大。

在本次城市黑臭河道整治中，江陰完成的情況“不理想”，且在數據上“占了無錫市的一半”。

江陰市委常委、常務副市長孫小虎對21世紀經濟報道記者表示，水質達標是蘇南地區實現更高水平小康中難度最大的指標。

蘇南模式雖然造就了蘇南經濟發展的奇跡，但其后遺癥“家家點火、村村冒煙”則對生態環境造成了極大的壓力，關停并轉并非易事。

為何不理想？從21世紀經濟報道記者的采訪看，主要在于兩個原因：一是農村河道在2013年度進行了整治，但長效機制貫徹不到位，村鎮級認知不夠，簡單地認為是清淤；二是考慮到融入景觀、綠化等多種功能的重疊，市區河道整治工程推進“跨年度”。江陰環保黨委副書記浦強則解釋，因為政府對市政工程招標更加嚴格，導致截污工程招標進展相對緩慢，年度完工來不及。

“認知不夠、為短期效應”，是省環保廳通報蘇錫常等地區治理“不理想”的主要原因。

從21世紀經濟報道記者的現場了解來看，城市黑臭河道的排污口少則數十、百，多則上千，甚至幾千，且分布各有不同，有的在居民區，有的在交通道路，有的在水下，因而對施工單位也提出了較高的技術要求，比如，江陰就提出，“既要滿足政府的時間表，又要不擾民，不影響交通，不破壞已有設施。”

此外，多位受訪的地方官員表示，導致城市黑臭水體的一個因素是當地的水系不通暢，這是因為歷史上為著防洪抗旱的需求建設了大量的閘道閘門。大多地方目前正在進行專家論證，會撤掉一批建設一批，但總體上數量要下降，讓水系更好實現通暢。

“省環保廳委托第三方對列入整治的河道隨機抽段現場取水、拍照，然后送檢、公布結果，并未留意到正在施工的情況。”江陰水利農機局副局長陳轉蘭表示，這也表明作為重要的民生工程，要做好與各方面的溝通協調機制。

在產業結構調整中，如何做到在維護企業利益的情況下又對污染企業關停并轉，檢驗著地方政府在經濟發展中的環境治理能力。

21世紀經濟報道記者獲悉，江陰在熱電產業整合的經驗已獲得國家環保部和江蘇省政府的重視，其與污染企業之間創造性的四種發展模式既考慮到環保倒逼，又考慮到企業社會責任感，在地方經濟結構調整中具備可推廣復制性，體現了江蘇省環保廳所總結的“市場+政府”治理環境的精髓所在。

“歷史上沒有集中供熱供暖，也沒有形成一張電網，但江陰搶抓‘地方辦電’的機遇，先后建設了26家燃煤發電廠。”孫小虎介紹。如今，這些曾在地方經濟社會發展中發揮過積極作用的熱電企業成為了江陰境內最大的空氣污染來源。

考慮到26家企業的不同性質和發展脈絡，江陰共制定了蒸汽躉售、租賃經營、股權收購、綜合運作等模式，以確保各方利益都不受損。

其中，華西整合海瀾熱電，就采用了蒸汽躉售，由整合主體向被整合的企業提供優惠“批發價”，被整合企業在自用汽、利用原有管網對外經營中獲得補償和利益；陽光集團的陽光云亭熱電被江陰熱電整合采用了租賃經營模式，陽光集團在資產處置、人員安置、享受政策補助和收益，其原有的管網資產和配套設施資產由江陰熱電租賃經營，陽光集團獲得單位汽量的固定收益。

股權收購則用在了蘇龍熱電并購濱江熱電的國資股權，與原有外資方合作經營由蘇龍躉售的蒸汽，實現了濱江熱電鍋爐、機組關停和轉型經營；至于綜合合作模式，則是因為凱育熱電有較大規模債務，剝離管網資產單獨經營，其他由第三方投資參與整合。

“地方調結構必須從實踐出發，我們也向環保部和省里做了說明。”孫小虎對21世紀經濟報道記者分析，比如，大規模推廣天然氣就會遇到成本太高的難題。

江陰發改委副主任薛健則對21世紀經濟報道記者分析，整合和被整合企業經過仔細算賬后，解決了遠期和近期的利益矛盾，均對市里的政策表示贊成，“江陰企業家強烈的社會責任感使得轉型升級邁上了新臺階。”

一位江陰的企業家表示，考慮到后期重金屬、碳排放和其他污染物排放限值等環保指標的陸續推出，長痛不如短痛，不如一步到位，在“一事一議、一企一策”的情況下，可以在改造投資、減少停工損失、享受政策支持、盤活土地資源以及拓展產業空間等方面享受到照顧，“原有產業不做但仍以資本方式還是進入原產業，因此綜合算賬并不吃虧。”

雙良集團的一位高管則對21世紀經濟報道記者表示，“凡是本土企業采用雙良節能環保設備的，均可享受到優惠價，以此展現企業對地方的貢獻。”

來自江陰環保局的資料顯示，在對11家熱電廠關停以及對15家熱電企業改造后，燃煤總量削減了5.9%，二氧化硫排放減少87.6%，氮氧化物減少76.4%，煙塵排放減少70.9%，大氣環境出現重大改善。

同時，經過8年的整治，江陰地區的化工企業已從2007年初的640多家減少到2014年底的190多家，并主要集中到3個工業園區，其產業規模和效益遠超整治前。

截至2015年6月末，江陰城區管網平均覆蓋率達90%，城區生活污水集中處理率達96%以上，21家城鎮綜合污水廠達標處理率達90%以上，“再通過5年的努力，形成全市一張網，便于政府的投入和管理，更讓市區居民喝上直飲水。”孫小虎說。

農村河道整治之難

在為期一周多的時間內，21世紀經濟報道記者先后在南京、無錫、泰州、淮安和南通5市實地查探黑臭河道，發現城市河道與農村河道出現了明顯的兩極分化：城市河道經治理后已普遍達到三、四類水標準，甚至作為景點融入城市居民生活，但農村河道依然在這個夏天充滿了水生植物，如水葫蘆、水芙蓉、水花生等，農村地區較為嚴重的河道已無法通船，水體渾濁發黑，散發著水生植物枯死融入水體后發酵的臭氣，好在并無特別明顯的“化學味道”。

農村河道并未列入這次整治計劃當中，地方水利局和環保局人士對此解釋，“根據工作計劃和預算安排，每年都會有一定范圍的整治，多為清淤。”泰州姜堰區水利局副局長王根宏解釋，區里河道全長超過1000公里，地形條件各不相同，“不可能在一個書記或區長的任期內完成，只能按計劃一步步來。”

省會南京成為了本次黑臭水體整治工作中的“重災區”，僅有2條河道在省環保廳的抽查中達標，出現了“南京現象”：青奧會等重大活動之后，原來清潔的河道又重新“返臭返黑”。

官方給出的解釋是，南京被“截污不到位、雨污分流不到位、排污管網建設不到位”等問題拖累。多位南京當地官員則對21世紀經濟報道記者表示，“因前任市長和書記相繼出事，諸多在位時既定的工程出現了斷檔，無人管、無人問，重眼前不重長遠。”

21世紀經濟報道記者獲悉，江蘇在20年前就已基本實現了村村通自來水工程，但泰州市高港區環保局副局長楊茂平指出，“這也客觀上帶來一個問題，百姓認為只要喝的自來水沒問題，就不太關心身邊的河道水質。”楊茂平進一步指出，當前環保理念的宣傳仍需加強和深入。

多數的區縣在采訪中普遍表達了建設屬于自己自來水廠的意愿，其認為“目前水都是從省轄市的自來水廠購買，價格比較貴，不如自己建劃算。”

但在江蘇南通水質較差、常年作為重點整治的觀音山地區，21世紀經濟報道記者在境內的通甲河等河道上，就見到了明顯的排污口，“基本上在凌晨的一段時間特別是周六、日，有大量污水被排入河道”，觀音山鎮上的居民說，“企業基本上都建了污水處理設備，但用得不多。”

不僅如此，作為紡織重地，家庭作坊式的工廠難以實現大范圍、大規模的關停并轉，8月7日上午在鎮上中心幼兒園對面一路之隔的紡織工廠，21世紀經濟報道記者就聞到了明顯的刺鼻性氣味。

有著30多年從業經驗的江蘇省農業學者王長軍對21世紀經濟報道記者表示，相對城市河道，農村河道整治面廣量大，特別是化肥在農業中廣泛使用后，歷史上曾作為重要肥料來源的江蘇農村河道淤泥就再也沒有過大規模清淤行為。

“其實，農村河道整治所耗費的財政預算很少。”在王長軍看來，清淤是最重要也是最現實的整治手段，而大量的淤泥應進行焚燒去除其內部的重金屬等雜物，并作為建筑磚瓦的輔助性材料，但因為江蘇未出臺扶持性政策，因此從目前的實踐看多為填埋城市低洼地，多次的、大面積露天暴曬蒸發容易對環境造成二次污染。

以泰州在河道治理資金中10%-20%的預算用于兩岸綠化為例，王長軍對目前城市河道整治中的“過度綠化、亮化”表示了擔憂，“從歷史上的經驗看，不應該過分強調景觀植物，應當多種植垂楊柳，其樹葉有殺菌作用，可對水體起到凈化作用。”

能否恢復到改革初的水平，江蘇河道整治工程有待時間檢驗。