“如果管理不清晰、職責不明確，那面臨的可能就是扯皮。有利益的互相爭奪，沒利益的互相推諉。”

“長江需要一部法律，但不希望由長江委來牽頭。”

“解決管理體制問題，長江法就成功一半。”

“農業部門要求長江流域養殖產量提高、水利部門主持長江中上游水利工程修建、交通部門希望在長江黃金水道行駛更多船只、旅游部門則要在長江開辟更多景點，這些部門行使職權是否都有法律依據?”2016年5月3日，采訪中，呂忠梅不時會拋出問題或反問。

答案是每個部門都有法律依據。“如果把這些行使的職權放在一起，長江就不堪入目了。長江立法需要解決的問題，就是如何在一個目標之下，每個部門既能行使自己的職權，又不突破生態底線。”

呂忠梅是全國政協社會和法制委員會駐會副主任。從1996年起，呂忠梅就開始長江流域水資源保護的立法研究，至今整20年。這期間，從湖北省最高法院，到農工黨中央;從湖北省政協，再到全國政協機關。呂忠梅的行政職務幾經變化，但這部法律依然仍在研究。

呂忠梅定義自己為“業余學者”。“持續的長江法研究，和擔任的行政職務，一直是分開的。行政職務的變化對長江法研究本身并沒有影響。”據呂忠梅介紹，“長江法”研究團隊的核心成員多年來幾乎沒有發生變化，當年研究團隊的碩士、博士生，二十年過去，如今已成為教授。

“要說‘利用職務之便’，就是目前的職務可能更便于‘長江法’研究成果的轉化。”呂忠梅打趣說。

除了呂忠梅外，推動長江流域立法的還有武漢大學環境法研究所原所長王樹義，以及水利部長江水利委員會等。不同的部門及研究團隊，角度和目的各不相同。

2016年4月27日，由呂忠梅主持，作為國家社科基金重大項目的“長江流域立法研究”在清華大學舉行開題報告會。全國人大環境與資源保護委員會(以下簡稱環資委)、國務院法制辦、環保部、水利部等多個部門及高校的人士參加了報告會。課題主要目標之一是形成“長江法”專家建議稿。

目前，國家發布的長江經濟帶建設規劃中，有研究制定長江保護法的內容，但“長江法”仍未納入全國人大的立法計劃中。

1996年：“距離立法還很遙遠”

1996年第一次提出“長江法”時，呂忠梅明白，當時的現實情況距離長江立法還很遙遠，幾乎不可能做到。而彼時，呂忠梅的項目團隊已經選擇了長江流域水資源保護作為主題。

前期研究已悄然開始。2002年，呂忠梅參與了“水法修正案”的部分工作，將“長江流域水資源保護立法研究”的部分成果轉化其中。據其介紹，原先的水法只有水工程保護，并無水資源保護。這一年，有關水資源保護的一些重要制度，被寫入水的法律。而后在水污染防治法修改中，關于流域的問題也有所體現。

“當時的想法就是不希望長江變成第二條淮河。因為看到了太多經濟發展帶來的流域污染問題。”呂忠梅對南方周末記者說。

長江經濟帶是我國最重要的經濟帶。特別是中下游，是大城市集中、人口密度最大、水污染特別嚴重的地區，除了工業污染，農業面源污染和城鎮生活污染，都給長江水系帶來了沉重的負擔。

2013年長江流域水質分布示意圖。

2003年，作為全國人大代表，呂忠梅第一次提交了有關制定“長江法”的議案。三年后，武漢大學環境法研究所所長王樹義也開始了長江流域立法研究進程。

據王樹義介紹，一些學者早先開始探討的是黃河流域的立法問題。不過最先付諸研究的則是長江。受長江水利委員會委托，王樹義擔任課題組長并帶領團隊進行了兩期關于“長江法”的研究。

“當時的研究，包含了長江流域的監督管理體制問題、長江流域的規劃問題、防洪抗旱問題、水資源開發保護問題、水污染防治與生態保護問題、航道管理問題、水工程建設與運行管理問題等。”王樹義對南方周末記者表示。

四年研究后，2010年，由王樹義團隊起草的《中華人民共和國長江法(專家建議稿)》及起草說明經長江水利委員會驗收通過，并提交給水利部。此后，依托于水利部門的“長江法”研究進程進入休眠期。而隨后的數年時間里，“長江法”陷入沉寂，受訪專家亦表示不清楚原因。

重頭戲：解決管理體制問題

王樹義清晰記得當時他在“長江法”研討會上提出的觀點：“解決了管理體制的問題，長江法就成功了一半。”這一觀點也得到與會專家的認同。

以農業和水利兩部門為例，農業部在長江流域設有正廳級派出機構——長江流域漁政監督管理辦公室(簡稱長江辦)，水利部則設有長江水利委員會(簡稱長江委)。“關于長江立法的提案落實到各個部門后，應該說不同部門的出發點并不完全一致。”農業部長江辦一位要求匿名的官員對南方周末記者說。

“上游的一級級水電站已經把長江變成一串糖葫蘆了。但是由水利部門牽頭編寫的《長江流域綜合規劃(2012-2030年)》依然是重開發的思路，按照這版規劃，基本上能被開發的都將被開發完。我們當時堅決不同意，但依然發布了。”上述農業部官員說道。

據呂忠梅介紹，目前長江流域尚無統一的保護利用規劃。“發改委也在做，水利部門也在做，環保部門也在做，各地方也都在做。在提出生態優先的理念后，各部門都在貫徹這一理念，但不同部門在不同職能和自身利益約束考量下的生態優先是不是一回事?值得懷疑。”

2016年初，國家主席習近平在考察重慶時提出，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”

“以長江開發利用為主的部門，他們的職業慣性，使得提起水資源依然會優先想到利用。”上述農業部官員稱。

國家主席習近平年初考察重慶。

“為了響應中央號召，各部都在積極出臺長江保護的相關文件。但是部門的規章并不是法律，地方可以執行，可以不執行，因而并不能取代長江立法的重要性。”上述官員告訴南方周末記者，而法律則具有強制執行力。

“否則所謂的規劃就是紙上畫畫，墻上掛掛。到頭來依然各做各的，長江還是污染，還會破壞。”呂忠梅說。

“長江立法非常重要，長江需要一部法律，但是不希望由水利部或者長江委來牽頭。”上述農業部官員態度堅定地說。

“長江流域管理機構該怎么設?例如長江水利委員會，它究竟應該是一個怎樣的機構?水利部的派出機構，還是作為長江流域相對獨立的管理機構?長江水利委員會與湖北省、江蘇省、重慶市、上海市各地方之間是什么關系?責任怎么劃分?這是以前立法沒涉及的，難度很大。”王樹義對南方周末記者說。

“反過來，如果管理不清晰、職責不明確，那面臨的可能就是扯皮。有利益的互相爭奪，沒利益的互相推諉。”王樹義認為。

2016年：“二十年來最好的機遇”

“剛才我們講到了長江流域的生態保護問題。這其中主要是水資源的利用，必然涉及三水問題：一種是生產水，一種是生活水，一種是生態水。這三種誰優先?”呂忠梅提問南方周末記者。

“生態優先。”南方周末記者回答。

“要我講，活著更重要。也就是生活水優先。而要想生活水安全，生態水一定要保護好。這樣就會對生產水進行限制。”呂忠梅解釋，“我們把這幾個水的位置擺好，然后就是排序，最應該限制什么行為?最應該保護什么行為?違反了要接受什么樣的懲罰?這就是法律。”

從2010到2012年，呂忠梅團隊完成了《長江流域水資源保護條例》的研究工作。“當時想法是，既然還做不到整個長江法，就進行些前期研究，先把水資源保護這一部分做出來。”

“以水質為例，制定長江法當然會對上中下游各段需要達到的水質標準進行規定，但核心問題是在于誰來管，怎么管，才能達到規定的水質標準。這是法律要解決的問題。”呂忠梅對研究重點解釋道。

據呂忠梅團隊的主要成員、湖北經濟學院法學院院長邱秋介紹：王樹義及其團隊于2010年結束研究后間隔了四年，至2014年，長江委重新委托了呂忠梅團隊繼續長江立法課題的研究。目前進行到第二期項目。除了作為呂忠梅團隊的成員外，邱秋還是王樹義早年的學生。

呂忠梅團隊認為，依托于長江委的研究具有明顯的部門局限性，呂忠梅希望研究不僅僅是完成一期委托的課題，而是真正將其推向立法進程。基于這樣的考慮，呂忠梅及其團隊申請了“長江流域立法研究”國家社科基金，并于2015年通過。當前整個團隊所做的工作，目標就是說服立法機關將“長江法”納入立法規劃。

立法依然有各種難點：與長江相關的有數十部法律，水法難道不適用于長江?水污染防治法難道不適用于長江?那既然已經有法了，為什么還要制定一部新的法律?這部法律在整個法律體系中處于什么位置?與其他法律之間是怎樣的關系?

邱秋拋出上述問題。而解決這些問題，也是整個團隊目前理論研究的重點。“這個問題不解決，立法機關一句話就把你否了。”

2016年的全國兩會上，呂忠梅等人大代表提出的“關于制定長江法的議案”已經立案并交由全國人大環資委進行審查。“全國人大將在2017年制定下一個五年立法計劃，現在推動長江立法，剛好處在窗口期。”呂忠梅道。

根據呂忠梅的判斷，2016年是過去二十年來制定“長江法”最好的一次機遇。“這個時候抓住了，也許事情就成了。如果這個機會抓不住，不知道又要等多少年。”