采訪：環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤

吳舜澤，環境保護部環境規劃院副院長，博士生導師，中國環境科學學會環境規劃專業委員會主任委員，享受國務院特殊津貼專家，牽頭承擔國家環境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃以及水污染防治行動計劃等研究編制工作。

《水十條》制定過程中有哪些優化調整？

■不斷優化完善總體架構設計，反復論證中長期目標和落地性指標要求，充分推敲任務措施的有效性

中國環境報：《水污染防治行動計劃》的制定歷經了30易稿的變化和修改。請您談談，這其中有哪些優化調整？有哪些經過反復論證？最后又是怎樣落實成文的？

吳舜澤：作為向水污染宣戰的行動綱領，《水十條》要兼具戰略性和可操作性。各方要求高，公眾期望大。同時，水污染防治是一個復雜的系統工程，需要統籌考慮各種因素，兼顧需求與可能。其研究編制過程必然是一個不斷螺旋上升、不斷深化提升的過程。切磋、琢磨，反復論證、斟酌權衡。這符合決策研究的客觀規律，也體現了黨中央、國務院，以及環境保護部對《水十條》的高度重視。研究編制過程中，從技術角度，重點做了3方面的深化研究工作：

一是不斷優化完善總體架構設計。

《水十條》涉及各行動主體、各污染源、各類水體、各種制度措施，從哪個角度來設計架構都有可取之處，但都存在著如何保證內容不重不漏的難點，并應按照突出問題進行歸類梳理。《水十條》堅持問題導向和系統治水思維，在研究編制過程中不斷吸收新精神、新思想，對文本架構不斷強化邏輯主線，在多次討論、優化的基礎上完善形成了目前較為理想的框架結構。

最初曾考慮以飲用水、地表水、地下水、近岸海域4類水體來統領各項任務，但控源減排等措施難免有所重復，且在一定程度上局限于環保系統管理范疇。后來考慮參照規劃一般架構，但經反復研酌，《水十條》應淡化一般性要求，更加突出具體行動和可操作措施，制度機制建立健全也應是硬招實招，也是當前水污染防治主要問題和《水十條》重點任務，而不是像規劃中的保障措施那樣相對偏軟、后置；特別是黨的十八屆三中全會、四中全會召開后，編制組及時領會中央改革精神，顯著強化了制度建設內容。2014年中央財經領導小組水安全會議后，編制組貫徹“節水優先”的精神，按照水資源、水環境統籌的思想，強化節水減污內容，嘗試將水資源保護、節水等內容放到突出地位。

吸收各類框架的優點，統籌整合，反復磨合形成了現在的架構：第一部分包括頭3條，分別從環保與經濟協調的宏觀層面、水質與水量協同的中觀層面、全面控源的治理層面提出任務，體現系統治水，全過程治理解決群眾反映強烈的突出問題；第二部分包括第4條、第5條、第6條，提出科技、市場、執法方面的措施，突出制度建設，解決急需加強的政府和市場兩手發力瓶頸問題；第三部分包括第7條、第8條，提出了強化管理和保障水環境安全等任務，是群眾最為關注的水污染防治目標靶心；第四部分包括第9條、第10條，從行動主體方面提出了落實責任和全民參與等任務，是《水十條》實施的關鍵所在。

二是反復論證中長期目標和落地性指標要求。

首先，在目標指標的選擇上，改善環境質量是環境保護工作的出發點和落腳點，是加強政府公信力、提升執政能力的內在要求，是滿足公眾期待、緩解社會矛盾的必然選擇，是倒逼經濟轉型升級、優化經濟發展的重要手段。為此，以環境質量是否改善作為判斷各項工作成效的標準，統領各項工作有序開展。《水十條》選擇以水質為目標指標，在目標中只明確水質方面的內容，且擇優選擇代表性、關鍵性、牽頭性指標，城市污水處理率、污泥無害化處理處置率等措施方面的指標要求則放到具體任務中提出，并實現分區差異化。堅持底線思維，強化水環境質量目標管理，明確飲用水、地表水、地下水、近岸海域等各類水體水質保護目標，特別關注城市黑臭河流等與群眾生活關系密切的水體，使老百姓能切實感受到水質改善的成效。這也是推進我國環境管理由總量控制逐步向環境質量目標管理轉型的具體體現。

其次，在目標指標數值的確定上，《水十條》立足當前所處的水污染防治階段，統籌水資源、水污染、水生態，厘清了清潔水的邊界，以水污染防治為核心，提出了有毒有害污染物、環境激素類化學品污染等控制要求，逐步逼近清潔水。技術組對水質較差斷面超標因子、超標程度、改善難度等情況進行了逐一分析（編制過程中還曾設置專欄列出要消除劣V類水質的河流等目標水體清單）。同時兼顧水質改善需求和經濟技術可達性，經反復論證和征求意見達成一致，以使目標指標、任務措施互為支撐、漸次遞進。

三是充分推敲任務措施的有效性、可達性、可行性、帶動性。

在總體考慮上按照問題導向、目標導向的思路，對于見效慢、長期性的問題按照堅持不懈、穩中求進的原則設計任務措施，對于老百姓關注的問題要求集中火力、逐一殲滅。

《水十條》努力避免“一刀切”，注重區域差異性，在許多任務措施上對于京津冀、長三角、珠三角等重點區域，直轄市、省會城市、計劃單列市等重點城市，以及縣城和重點鎮等單獨提出差異化要求，這些要求都經過了充分調研和分析，務求可操作性。

例如，在黑臭水體整治任務的設計上，《水十條》系統梳理了國內外案例經驗和相關學術文獻等研究成果，在浙江、江蘇等省開展了實地調研。對“十大”重點行業、保障生態流量、推行環境污染第三方治理、理順價格稅費、推行綠色信貸等措施、制度都經過了反復論證，形成了400多頁的論證材料。在影響分析方面，技術組對工業等污染源防治、飲用水源保護、城市水體消除黑臭等各項任務量進行了分析，收集整理了水污染防治相關項目的大量案例和投資數據，對《水十條》投資進行了測算；并運用國際通用的投入產出模型和一般均衡模型，分析了《水十條》實施對GDP、環保產業、就業等方面的影響。

《水十條》在實施過程中可能遇到的最大困難是什么？

■部門協調、制度協同、舉措聯動，持續有效推進水環境質量改善

中國環境報：《水污染防治行動計劃》在實施過程中可能遇到的最大困難是什么？這些問題應該如何解決？

吳舜澤：《水十條》最大的特點是在中長期時間框架內對多個污染源、多類型水體、多方面舉措進行了全面部署，體現以水質改善為核心的系統治理思路。我認為，這種系統性、多要素的部署，同時也帶來了如何部門協調、制度協同、舉措聯動，持續有效推進水環境質量改善的難題，這可能也是將來實施過程中最大的問題。

《水十條》設計之初就特別強調任務落地、責任落實，也強調了協作機制、部門聯動，并要求以控制單元水質改善目標的有效實現倒逼綜合治理，在這個過程中實現各種措施的協同增效。我認為，《水十條》實施過程中一定要突出重點，突出主線，把以質量改善為核心的系統治理思路落到機制上、落到部署上、落到年度安排上。

《水十條》貫穿著全面統籌的系統思維，在厘清責任的基礎上，將各方關系、各項措施任務有序地整合在一起，有內在邏輯關系，這是《水十條》的靈魂。只要扎扎實實地按照《水十條》實施下去，就一定能克服困難實現部門協調、制度協同、舉措聯動。一是在戰略決策上自上而下統籌，從問題出發、從目標出發，步調一致、方向一致。二是從山頂到海洋對各類水體的統籌，對飲用水、地下水、以重點流域為核心的地表水、近岸海域、城市水體、濕地等水體都要明確差異化的措施和要求，推進水體系統保護。三是工程措施與非工程措施的統籌，尤其強調科技、市場等非工程措施的應用。四是點源與非點源防控統籌，全面防控工業、城鎮生活、農業、船舶交通等污染源。五是行動主體的統籌，落實政府、企業、公眾責任，明確政府各相關部門分工，構建全民行動格局，形成水污染防治強大合力。

系統問題就要用系統方法去解決。在實施過程中最關鍵的是，各級政府要發揮統領作用，以環境質量改善為核心，時時處處堅持系統思維，上下聯動，多方合力，將各方力量擰成一股繩，形成部門聯動、全民參與、制度配套、行動協調的局面。要嚴格落實質量倒逼機制，一區一策，使任務雜而不亂、多而不散，強調方案的操作性、可達性，落實明確各方責任，有序開展各項工作，切忌把行動搞成“盲動”，最大程度地提高環境治理的針對性、有效性。

《水十條》中有哪些新的管理措施和手段？

■創新不是目的而是解決問題的思路。堅持問題導向，力爭突破瓶頸，最終呈現改革創新結果

中國環境報：《水污染防治行動計劃》中，有哪些新的管理措施和手段是首次提及？這對我國水環境管理歷程具有哪些重要意義？

吳舜澤：《水十條》提出了一系列新的舉措，但研究編制過程中不是為了新而求新，創新不是目的而是解決問題的思路：堅持問題導向，力爭突破瓶頸，強調實、硬、管用，并最終呈現出改革創新的結果。

歸納起來，這些新措施、新手段主要針對4個方面的問題：

一，污染源管控“嚴”字當頭，求力度。按照新《環境保護法》要求，取締難監管、污染嚴重的“十小”企業；推進城鎮生活污染達標排放。《水十條》重拳打擊違法行為，對環保違法行為“零容忍”，依法嚴厲處罰。實行“紅黃牌”管理，定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企業名單。從排污許可主體責任落實、自行監測、信息公開、信用評價、紅黃牌管理，一條龍地實現污染源全過程嚴管，形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾。

二，任務措施穩、準、狠，求實效。治污減排存在薄弱環節，各類污染源排放量大，是我國水環境質量改善避不開、必須解決的核心問題。堅持問題導向，突出重點，抓污水、污染物排放量占全國50%以上的十大重點行業，強化工業集聚區水污染預處理和集中治理，杜絕園區藏污納垢；牢牢把握管網覆蓋率低、污水收集處理系統不完善的問題核心，突出截污納管要求，解決污水直排問題；對于量大面廣、監管難度大的畜禽養殖污染，依法劃定畜禽養殖禁養區，關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場（小區）和養殖專業戶，優化養殖布局，推進糞便污水資源化利用。

三，制度建設力求點上創新，帶動突破。管理制度是水環境質量持續改善的長效保障，《水十條》首次將每條、每款、每項都落實到具體的牽頭部門或者參與部門，形成“合力治污”局面。堅持節水即減污，將保障生態流量作為硬任務并在黃河和淮河流域試點。排污許可強化了質量和風險管控、強調了按許可要求排污，這實際上使排污許可改變了過去資格證和程序要求的偏軟局面。分階段推進從水源到水龍頭全過程信息公開，具體量化了政府和企業信息公開的內容，環境質量目標管理也自始至終體現了信息公開，這樣就使信息公開、社會監督制度有抓手、有新意，也緊緊抓住了水環境質量改善真正服務于民這一落腳點。

四，政策措施強調可操作，在針對性上見功夫。《水十條》堅持繼承與改革創新相結合的原則，進一步推廣新安江流域跨界水環境補償試點經驗，擴大跨省界補償試點范圍，從“河長制”提煉了黑臭水體責任人公示要求，從《大氣污染防治行動計劃》借鑒了城市排名等。資源環境承載能力監測預警落實在縣級層次，統一的水環境監測體系、水污染防治聯動協作機制都在京津冀等地區先行啟動，體現了穩步突破、可達可行的原則。為了把再生水利用原則要求落到實處，編制過程反復研討找到了大型公建和保障房的切入點。環境績效合同管理、水環境保護政府投資事權范圍界定等也使長效機制政策建設有了新的著力點。

這一系列新舉措，貫徹落實了十八屆三中全會、四中全會改革創新和依法治水的精神，結合了新環保法的要求，針對長期困擾水污染防治的痼疾重拳出擊，順應了改善民生的需求，對于理順水污染防治機制體制，促進水環境管理方式調整都具有深遠的積極作用。

為更好落實《水十條》，地方政府及環保部門應做好哪些準備？

■做好基礎調查工作，形成工作方案，建立推進機制，實施信息公開，強調綜合治理

中國環境報：水污染防治行動計劃共提出了76類舉措，環境保護部牽頭或負責的項目多達33類。為更好落實《水十條》，地方政府及環保部門應該做好哪些準備？

吳舜澤：地方政府是實施《水十條》的主體，環保部門要全面理解《水十條》的各項要求，當好政府的參謀，提供決策支撐。重點要做好以下5項工作。

第一，做好基礎調查工作。各地方政府要做好排查，摸清城市黑臭水體的現狀、“十小”企業、工業集聚區違法違規情況、污水處理廠達標情況等狀況，對照要求注意找差距，夯實《水十條》實施的基礎。

第二，形成工作方案。準確把握推進《水十條》的總體要求，根據環境保護目標和治理任務，編制各省（區、市）水污染防治實施方案。這要求自上而下與自下而上相結合，經過幾輪反復協調，明確水質改善的總體目標和年度目標，確定水體清單、斷面清單、目標清單和責任清單，盡可能做到“圖紙畫出來、資金算出來、時間排起來、責任明起來”。對于地市而言，特別要以重點流域規劃的控制單元為載體，自下而上編制重點控制單元、黑臭水體等規劃方案或達標方案，分地市、分水系加強污染源與水體水質之間的輸入響應分析，將治污任務逐一落實到控制單元內的排污單位。

第三，建立推進機制。在《水十條》研究編制過程中，各部門積極配合，形成了很多好想法、好思想、好點子，有些落實到《水十條》文字中，有些已經落實到各自部門工作部署中，有些協同推進已經見到實效。地方也要借鑒國家經驗，特別要注意把握統籌水環境、水資源和水生態的系統思維，加強與相關部門的協調，推行一崗雙責，以任務的形式明確各相關管理部門的責任，強化行業管理的任務要求和聯動增效，釋放“環境紅利”。環保部門要積極主動作為，出謀劃策，在盡職履責的同時做好綜合協調工作。

第四，實施信息公開，動員公眾參與。嚴格按照《水十條》信息公開的時間和頻次要求，公布水環境質量狀況、重點排污單位環境信息、“黃牌”和“紅牌”企業名單、黑臭水體治理進展、飲水安全狀況、地下水污染場地清單、環境違法典型案件等，告知社會公眾治理河流名稱、采取的措施、治理進展和責任部門（人）、達標進程，構建環境信息溝通與協商平臺，引導公眾有序參與。廣泛推動公眾參與和公眾監督，以信息公開推動監督，以監督保障落實，讓社會公眾在參與水十條過程中加強對環境治理的認同感和獲得感。

第五，強調綜合治理。以水質改善為核心目標，“分子分母”兼顧，削減總量和增加水量并重。排放總量作為分子，盡可能做減法，將工業園區監督管理、消除建成區污水直排等作為抓手，加大污染源綜合防治力度，削減水污染物排放總量；水量作為分母，盡可能做加法，通過節約用水、再生水循環利用、保障生態流量、水源涵養等措施加大水量。在水環境容量較小、生態環境脆弱的地區，必要時制定和實施水污染物特別排放限值。加大現狀水質達到或好于Ⅲ類的江河湖泊保護力度，實施濕地建設、河岸帶生態阻隔等綜合治理措施。

本文來自《中國環境報》