20世紀90年代之前，“誰污染、誰治理”的傳統治污思路為我國環境保護事業做出了應有的貢獻。進入21世紀，這種老舊治污思路的局限性不斷顯現：作為環境污染治理第一主體的排污單位和參與治理的第二主體環保部門，由于其技術水平、治理能力等因素的限制，二者治污的效率和效果都非常有限。

作為環境污染治理的一條新思路，第三方治理是多年來被實踐檢驗的、能夠提升環境污染治理效率、獲得多贏效果的一種市場化模式，揭示了環境污染問題的經濟性根源——需要用市場經濟手段兼顧行政手段，一起來解決當前的環境污染問題。

以第三方治理模式為核心的環境服務業是環保產業化發展的高級階段，不僅有利于實現污染專業化、多元化治理，還有利于保持環境質量穩定、防范環境風險。黨的十八屆四中全會落幕之際，國務院常務會議決定，重點推行環境污染第三方治理模式。

在這樣的大背景下，上海推行環境污染第三方治理，正當其時。

其實，上海的環保企業在上世紀90年代末就開始涉足環境污染第三方治理。至2014年底，上海市的環境污染第三方治理產業產值已超過50億，占上海市工業和市政環保投入總額的20%。預計到2017年，上海市環境基礎設施第三方建設和運行領域的產業規模將達到300億元以上，年均增長20%。

從環保投入看，環境污染第三方治理的政府資金投入主要體現在污染源防治和環保設施運轉方面。從圖1可以看出，上海在污染源防治和環保設施運轉方面的兩項資金支出占到總環保投資的42.8%。

“十二五”期間，上海市在污染源防治方面的投資力度不斷加大，環保設施運轉費支出也一直保持著較高水平，因此也培育了一大批專業化的第三方治污企業，其治污技術與管理服務水平不斷提高，服務領域不斷擴大。

除了資金投入，上海環境污染第三方治理模式的推行離不開國家和地方政策的支持，這些扶持政策對規范第三方治污企業行為、培育第三方治污市場，都起到了積極作用。

“十二五”期間，國家為規范環境污染治理服務市場，于2011年修訂了《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》(已于2014年廢止)，并印發了《環境污染治理設施運營資質分類分級標準(第1版)》等8項標準規范。之后，在制定的《節能減排“十二五”規劃》、《“十二五”節能環保產業發展規劃》中，分別將推廣節能減排市場化機制和節能服務業培育工程，列為“十二五”規劃的保障措施和重點工程。同時，環保部制定的《環保服務業試點工作方案》，確定了環保服務業的試點范圍和重點領域。

2013年，環保部制定《關于發展環保服務業的指導意見》，將市場化、專業化和社會化作為發展環保服務業的指導思想，并在財政、融資方面制定了相應的支持政策。同年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了推進環境污染第三方治理模式所需要的思想轉變和具體政策措施。

至2014年，我國環保服務業試點全面展開，為上海發展環境污染第三方治理提供了良好的市場環境。之后，國務院制訂的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，為環境污染第三方治理的開展提供了良好的融資環境。

2015年初，國務院發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》，對環境污染第三方治理的體制機制完善、法律政策制定，提出了指導意見。

為響應國家發展第三方治污模式的號召，上海出臺了推行環境污染第三方治理模式的政策文件。2012年《上海市戰略性新興產業發展“十二五”規劃》就已經提出，發展環境服務業，建設“三化”(市場化、專業化和社會化)節能環保服務體系。該規劃對上海市發展環保服務業和產業發展目標做了具體規定，提出了發展環境污染治理設施多種特許經營模式的建議，指明了環境污染治理設施運營向第三方發展的方向。

2014年，上海對《上海市主要污染物排放許可證管理辦法》進行修訂，進一步規范了持證單位的排污行為。同年10月實施的《上海市大氣污染防治條例》明確，第三方治污企業應承擔因其違法行為造成污染的行政法律責任和連帶責任。2014年底，上海市政府主管部門制定了《關于加快推進本市環境污染第三方治理工作的指導意見》，全面推進和深度落實上海市環境污染第三方治理模式的發展，并將第三方治理作為環境治理體制改革的關鍵點。

自2004年環保部制定《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》以來，上海環境保護設施運行服務收入年均增幅達到21%，至2012年，上海市獲得環境污染治理設施運營資質許可證的單位在30家左右，污染治理服務供給主體從起初個別外資企業，擴展到國企和民企等各類企業1000多個項目，污染治理服務需求主體主要以工業廢水為主，包括市政、社會污染治理、電廠脫硫除塵等各個領域。

在新的政策環境下，為進一步推動環境污染第三方治理在上海的發展，我們提出以下建議。

第一，厘清治理結構中的責任關系，開展各部門合作治理。

為了解決可能出現的排污單位與第三方治污企業因超排和污染事故產生的責任推諉、購買方拖延治理服務付款、不付款等違約糾紛，應由地方政府買單，委托環保NGO成立的第三方仲裁機構客觀、有效地行使仲裁職能，厘清環境污染第三方治理的各主體關系與責任，方便執法部門追究責任主體的終身責任和連帶責任。

可以引入類似于“支付寶”的第三方擔保支付機構，或在政策性銀行設立特別賬戶，完善治理結構，形成多方參與治理的聯動機制。

同時，上海市各有關部門要通力合作，聯合出臺相關政策辦法和配套措施，避免政出多門。要轉變環保部門的職能，發揮其監督、管理作用和獨立執法職能，包括：制定具有可操作性的環境治污技術和治污效果評價標準、管理體系，調整排污單位所在行業的產業鏈布局，獎勵減排先進主體，處罰排污責任主體。

第二，提高環保標準，優化處罰標準，增強第三方治理動力。

新修訂的《環境保護法》已加大了對違法行為的執法力度和對排污者的處罰力度，上海應在此基礎上繼續加大環境污染處罰力度，提高排污標準，并按照排污水平和行業類型的不同，實行階梯式、差別化收費。

同時，要做好環境稅替代排污費征收的銜接試點，通過提高環境資源成本價格，推動排污單位提高生產效率，減少資源、能源消費;或者通過提高排污單位產品價格，將成本轉嫁給消費者，減少最終消費，實現節能減排。當然，征收環境稅并不能杜絕污染物排放，只能在一定程度上促進排污單位減少污染物排放。因此，要采用多種手段，建立排污單位委托第三方治理的動力機制。

此外，基于市場化、專業化環境污染治理的優勢，中央和上海財政部門需要制定財稅政策，安排用于推進環境污染第三方治理的專項資金，對以第三方治理模式開展治污項目的治污企業給予事前補助、貼息和獎勵等政策支持，扶持第三方治污服務市場的發展。

稅收部門也需要制定環境污染第三方治理的稅收優惠政策，在“營改增”政策基礎上，類比于符合相關要求的合同能源管理服務項目“三減三免”企業所得稅的優惠政策，對開展第三方治理項目的治污企業試行“五減五免”的稅收優惠政策，以此激勵治污企業在多個領域開展環境污染第三方治理項目。

第三，創新投融資機制與資本合作模式，搭建融資平臺。

就“要建成全球金融中心”的目標而言，上海在環境污染第三方治理產業領域進行投融資機制創新嘗試，責無旁貸。上海市政府可設立有關環境污染第三方治理的政府基金，引導和激勵第三方治污企業積極開展環境治污服務項目，幫助第三方治污企業拓寬其服務領域，進一步減輕第三方治污企業的融資壓力。

基金的來源可以是政府財政預算，包括環境稅收入、征收的排污費，也可以是社會和民間資本。為加快推行市場化機制，對于提供合同環境治理服務的專業治污企業，政府應鼓勵金融部門進行金融產品和服務創新，并在融資條件方面給予第三方治污企業融資優惠，如提高貸款額度、降低貸款利率、延長貸款期限等。

為鼓勵社會資本通過第三方治理模式參與城市環境污染治理，建議政府通過政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)向社會資本開放環境治理基礎設施投資建設和運營服務項目，拓寬環保基建和污染治理服務的融資渠道，形成多元化、可持續的投融資機制。

同時，上海市政府相關部門可以通過構建環境污染治理項目的融資平臺，由平臺公司舉債，直接承擔環境污染治理公益性項目的償債責任。

第四，制定治污企業自我創新機制，提高企業市場競爭力。

提高環境污染第三方治污企業的市場實力，主要是提升企業的污染治理技術水平和服務管理水平。這需要中央和地方政府的政策支持，更需要企業具備自我創新的機制和能力。

首先，第三方治污企業要積極參與環境治理技術科研重大項目。上海的第三方治污企業通過在重大專項課題和項目中成為翹楚，既有利于促進先進技術轉化成具體項目成果，又有利于企業提升環境治理的技術服務水平。

其次，可以通過跨國并購等方式，提升第三方治污企業的技術服務水平。上海一些環保企業經過十多年的發展，具備了一定的經濟實力與競爭力，可以通過企業之間的合作、兼并、重組等改變自身治理結構，獲得國際領先的治污技術，迅速提升上海地區第三方治污企業的技術服務水平。中法水務投資有限公司就是中外合作水污染治理企業的標桿。

第五，調整第三方治理價格機制，嚴格市場準入退出機制。

目前，第三方治污企業的市場準入標準過低，導致第三方治污市場出現低價惡性競爭，企業投資不到位、技術不過關，企業之間違約以及對違約結果相互推諉的現象。為了避免上述現象，上海相關部門要根據不同行業領域的經濟技術條件和治污企業合理的平均成本收益水平，制定和調整行業內統一的治污服務門檻價格，逐步完善環境污染第三方治理服務的價格體系。需要注意的是，環境污染第三方治理服務價格應具有地區可比性。

同時，為提高政府審批效率，環保部門在實行環保基礎設施第三方運營“聯合審查、并聯審批”模式的同時，要加強第三方治污過程、效果信息的公開，并形成行業統一的監管標準，讓違法成本高企、守法成本更低，充分利用經濟手段淘汰不合格的第三方治污企業，并倒逼企業提高污染治理服務水平，營造公平競爭的市場環境。

第六，完善第三方治理監督機制，形成治污行業自律體系。

為進一步促進環境污染第三方治理服務業的發展，上海市政府既要幫助排污單位、治污服務需求方和提供方尋求好的合作伙伴，又要完善第三方治污的監督機制。應制定相關法規，要求第三方治理服務交易雙方，定期公開第三方治污效果和排污企業環境責任報告，這既能防止排污和第三方治污企業出現違約糾紛，又能防止排污和第三方治污企業相互勾結、偷排漏排、欺騙政府環境監測部門。

一旦出現違法情況，除了對排污主體進行經濟懲罰，還應將其納入誠信單位的負面清單，限制其享有融資、擔保、稅收優惠等方面的政策，從而形成全社會監督排污行為的行業自律體系，完善全社會的誠信體系。