在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式已不是一件新鮮事，從早期的BOT項(xiàng)目到現(xiàn)在，已經(jīng)有十幾年歷史。隨著近兩年，PPP模式被熱捧，不少項(xiàng)目快速上馬，建設(shè)運(yùn)營中存在的問題也集中爆發(fā)。

對此，國家發(fā)改委日前委托全國工商聯(lián)環(huán)境商會對存在問題進(jìn)行調(diào)研。近期，全國工商聯(lián)環(huán)境商會完成了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》報告，并上交給國家發(fā)改委。

調(diào)研報告指出，目前明確以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中主要存在六大問題。

環(huán)保PPP盛宴看上去很美，但未必真的好吃。

近期，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會完成了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》（以下簡稱《調(diào)研》），并上交給國家發(fā)改委。

“由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的委托方基本為地方政府部門，環(huán)保企業(yè)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中傾向于與各地政府維護(hù)良好關(guān)系，適當(dāng)妥協(xié)讓步以利于項(xiàng)目的長期運(yùn)營。”全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者介紹，目前明確以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能夠以其它形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。

“如果說到違約情況的話，可能政府與企業(yè)雙方都會存在，且以部分違約形式存在的居多。”上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事總經(jīng)理張燎對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析。

駱建華介紹，“我們經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中，主要存在六類問題。但大多數(shù)環(huán)保企業(yè)出于要維護(hù)與地方政府的關(guān)系考慮，不愿意公開談?wù)撟约河龅絾栴}的具體PPP項(xiàng)目。”

應(yīng)收賬款延期或不足額支付現(xiàn)象突出

《調(diào)研》指出，環(huán)保PPP項(xiàng)目存在的第一個問題是應(yīng)收賬款延期或不足額支付。

具體而言，污水垃圾等市政項(xiàng)目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用的政府部門基本較少。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間（月付或季付）出現(xiàn)未履約的情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關(guān)運(yùn)營成本，實(shí)質(zhì)上以增加企業(yè)自身財務(wù)成本的方式化解矛盾。

環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，目前，污水垃圾處理的中小型企業(yè)應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。多數(shù)企業(yè)認(rèn)為，對于市政公用項(xiàng)目提供的公共環(huán)境服務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)費(fèi)用的支付保障，將其歸于年度地方財政預(yù)算列支管理，保證及時足額支付。

環(huán)保PPP項(xiàng)目存在的第二個問題是邊界模糊責(zé)任界定。環(huán)保企業(yè)在承接項(xiàng)目前都對特許經(jīng)營權(quán)條款和技術(shù)方案進(jìn)行反復(fù)論證，對可能發(fā)生的問題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規(guī)定的情況，還會出現(xiàn)爭議。例如，垃圾焚燒項(xiàng)目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開工建設(shè)，在建設(shè)過程或完工后，即使項(xiàng)目通過環(huán)評并符合國家和地方的各項(xiàng)環(huán)保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無法運(yùn)營。

環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，對于此類與當(dāng)?shù)毓姕贤ǖ呢?zé)任，具體由何方主體承擔(dān)，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項(xiàng)目延期后再協(xié)商或無限期停工已成常態(tài)。

“這個問題很重要，但在技術(shù)層面是可以解決。”張燎指出，雙方都有責(zé)任，但處于更多主動地位的地方政府更容易改變這個局面。“地方政府的問題在于公共管理方式比較粗略，過于偏向PPP項(xiàng)目整體的規(guī)模，而對合同條款約定不詳細(xì)。這種管理方式需要細(xì)化。”

同時，環(huán)境服務(wù)業(yè)商會發(fā)現(xiàn)環(huán)保PPP項(xiàng)目存在的第三個問題是，污水處理類項(xiàng)目實(shí)際處理量波動大。例如，市政項(xiàng)目中的污水進(jìn)水量及垃圾日處理量實(shí)際值都遠(yuǎn)高于合同約定處理量，給項(xiàng)目增加了額外壓力，長期超負(fù)荷運(yùn)作使設(shè)備受損，有些污水處理廠因超過處理能力而被動出現(xiàn)排水不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。

特許經(jīng)營合同條款有待完善

環(huán)保PPP項(xiàng)目存在的第四個問題特許經(jīng)營合同條款有待完善。

駱建華指出，規(guī)范詳細(xì)的合同條款是保障項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)鍵，項(xiàng)目需要厘清設(shè)計責(zé)任和風(fēng)險邊界，如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。

其中，一類是因早期PPP項(xiàng)目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金或因排放標(biāo)準(zhǔn)提升導(dǎo)致的設(shè)備大規(guī)模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，類似狀況正在得到改善?，F(xiàn)在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)，以獲得市政公用設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，就更易于調(diào)動社會資本的積極性。

另一類是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項(xiàng)目，進(jìn)行精細(xì)化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導(dǎo)致政府未來在核定價格時出現(xiàn)了降價，打擊了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新的主動性。多數(shù)企業(yè)認(rèn)為，政府相關(guān)部門應(yīng)在合同文本方面給予規(guī)范支持。

環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，環(huán)保PPP存在的第五個問題是公共利益與企業(yè)凈利的矛盾。環(huán)境公共服務(wù)的價格調(diào)整機(jī)制歷來被社會資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時間調(diào)價的現(xiàn)象比較常見。價格調(diào)整機(jī)制如何與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準(zhǔn)確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業(yè)爭議的焦點(diǎn)之一。

如重慶某供水公司已經(jīng)運(yùn)行11年，其間只漲過一次水價。相對而言，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價周期和調(diào)價方式，以改善項(xiàng)目的盈利水平，社會資本進(jìn)入環(huán)保行業(yè)的預(yù)期項(xiàng)目內(nèi)部收益率約為6%~10%。而政府部門則以確保低價穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，需要區(qū)分企業(yè)社會責(zé)任與政府公共責(zé)任。

“政府作為PPP項(xiàng)目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事。”張燎分析。

此外，環(huán)保PPP存在的第六個問題是公共部門的管理問題。PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段，談判過程中要就項(xiàng)目可行性、收益、來源保障等開展調(diào)研和評估，雙方準(zhǔn)備和決策過程較長。期間政府主管部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目決策層領(lǐng)導(dǎo)的變化影響較大，而私營部門運(yùn)營管理人員的變動基本無影響。

比如，某地政府為了完成上級政府的環(huán)境績效考核指標(biāo)，要求某企業(yè)承擔(dān)某縣一個小型項(xiàng)目，承諾以后將其它縣區(qū)域內(nèi)的環(huán)保項(xiàng)目都打包給同一企業(yè)，但該領(lǐng)導(dǎo)簽約后調(diào)離了原崗位，新任領(lǐng)導(dǎo)擱置和拖延了原合約，事實(shí)上已經(jīng)形成違約。

再如，某地特許經(jīng)營協(xié)議注明分為多期，約定前期環(huán)境服務(wù)價格較低，后期工程升級改造再調(diào)整價格，但政府換屆后新任領(lǐng)導(dǎo)要在原址建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，要求企業(yè)搬遷，并且后期工程要重新招標(biāo)。企業(yè)普遍認(rèn)為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應(yīng)加強(qiáng)對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。

“環(huán)保PPP項(xiàng)目現(xiàn)在還存在落地比較慢的問題，這一問題亟待引起主管部門的重視。”博天環(huán)境集團(tuán)董事長趙笠鈞對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。