近日，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案(試行)》、《生態環境監測網絡建設方案》、《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等文件，從不同的層面規定了生態建設的新方向,其中，在國家層面首次明確提出環境保護“黨政同責”，引起很多人的關注。

環境保護如何體現“黨政同責”，目前尚未出臺規范細則。據了解，江蘇在2007年太湖藍藻爆發后，創新提出的“河長制”，在落實環保責任方面已經率先探索出“黨政同責”的一些路徑，值得關注和研究。

江蘇在全國首創“河長制”

2007年，太湖藍藻爆發。事件發生后，省委、省政府高度重視，要求抓緊分析污染來源，全面落實治理措施，從根本上解決流域水環境污染問題。省領導強調，“治理太湖關鍵是正本清源，把流域內的每一條河治好，才能真正解決好水污染治理的難題。領導干部要掛牌治污，一條河一條河地制定和落實治理方案，做現代治水的‘大禹’”。這是江蘇“河長”概念的最初來源。

為落實省領導要求，加強河流治污職責落實，無錫市在全國率先提出“河長制”，于2007年8月出臺了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，明確11條考核辦法，將79個河流斷面水質的監測結果納入各市（縣）、區黨政主要負責人（即河長）政績考核。2008年9月，該市又發文在全市范圍推行“河長制”管理模式，標志著“河長制”真正建立起來。

作為無錫“河長制”的堅決貫徹者、積極參與者、生動實踐者，宜興認真落實“河長制”工作要求，出臺《關于全面開展“河長制”管理工作的實施意見》，將市鎮兩級289條河道“承包”給各級黨政領導，實行方案、項目、資金和責任“四落實”，并建立了22個市鎮兩級“河長辦”。宜興市委書記王中蘇表示，“河長制”符合我國流域治理現狀、符合當前行政管理體制實際、符合生態環境從嚴保護趨勢，是被實踐證明了的治水好舉措。他打了形象的比喻：“‘河長制’由黨政領導牽頭，相關單位共同配合，形成了一股合力。這種合力就像一張漁網，黨政領導是漁網上的總繩，屬地、部門就是一個個網眼，總繩提起來了，一個個網眼也就打開了。”

2008年6月，省政府決定在太湖流域全面推廣無錫市首創的“河長制”。同時，省政府辦公廳印發《關于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》，標志著我省正式對15條入湖河流實行“雙河長制”管理。每條入湖河流由省、市兩級領導共同擔任河長。其中，省政府主要領導和分管領導分別擔任望虞河、大浦港、社瀆港、漕橋河等河流的省級河長，省有關部門負責人擔任余下河流的省級河長，地方層面的河長由河流流經的市、縣（市、區）黨委、政府領導擔任相應的地方河長。

近年來，一些地方還根據工作實際，將河長擴大到了由人大、政協領導來擔任，部分地方設立了市、縣、鎮、村的四級河長管理體系。這些自上而下、大大小小的河長實現了對區域內河流的“無縫覆蓋”，強化了對入湖河道水質達標的責任。省太湖辦主任朱鐵軍表示，通過實行“河長制”，讓“黨政同責”、“地方對本地區環境質量負責”的要求得到了有效落實，為全省乃至全國河湖治理探索走出了一條新路，提供了有益借鑒。

為什么要建立“河長制”

2007年的太湖水危機事件，在暴露出環境保護工作一系列問題的同時，也把加強治太工作推到了前所未有的歷史高度，上升到作為考驗各級干部執政能力的重要標尺，在特定的背景條件下催生了“河長制”的建立。

據不完全統計，太湖70%以上的污染負荷來源于入湖河流。為此，省太湖辦提出了“治湖先治河”。然而，太湖入湖河流眾多，各條河流污染情況不一，不能簡單的做規劃、上項目了事。領導干部具有資源調度和配置的優勢，由他們牽頭組織河流治理，綜合運用經濟、法律、科技和必要的行政手段，因地制宜，協調推進，能夠達到好的效果，也為河流治理找到了“娘舅”（責任人）。

這也是糾正發展理念的需要。太湖水危機事件，究其原因，是一些地方發展理念出現偏差。解鈴還須系鈴人。一個地方發展方式的改變，關鍵在于領導干部理念的轉變。通過推行“河長制”，能夠引導各級干部牢固樹立“既要金山銀山，更要綠水青山”的可持續發展理念，堅決摒棄“先發展后治理、邊治理邊污染”，以及“前任不問后任事”的錯誤做法，這也是對江蘇環保“三個一”原則（即“環境保護一把手親自抓、建設項目環保第一審批權、評先創優環保‘一票否決制’”）的傳承和拓展。

朱鐵軍認為，“河長制”是省委、省政府落實黨中央、國務院主要領導關于治理太湖殷殷囑托的直接體現，表明了治污決心，也樹立了領導率先垂范的榜樣。“它是具有中國特色的一種管理體制創新，以往環境問題是‘在黨委領導下的政府部門齊抓共管’——而‘河長制’則帶來了‘黨委政府齊抓共管’的環境治理新模式：黨政一把手親自抓，各級領導靠前指揮，在促進河流水質改善的同時，讓各級河長通過對一條河流的綜合整治，由點及面，更加深刻領會生態文明理念，更好地處理經濟發展與環境保護之間的關系，也為探索走出一條符合江蘇實際的生態文明建設道路提供了有益幫助和啟示”。

武進區委書記周斌曾任常州市環保局局長，對“治水”更有獨特感受。他認為，不斷完善的“河長制”，充分體現了江蘇在水環境治理上的責任擔當和理性思考，是江蘇在環境治理上的一個有效探索。2010年擔任區委書記后，周斌即成為武進港的河長。幾年的實踐，讓他更充分認識到，“河長制”，讓更多的領導更加重視環保，大家都認識到，“不管是黨務條線的領導，還是行政條線的領導；不管是分管環保的領導，還是不分管環保的領導，大家都對環境負有重要責任”。

不斷完善制度建設

8年來，江蘇省級層面和沿太湖各市積極探索，不斷完善“河長制”的制度建設，使之成為太湖流域環境保護的重要抓手。

突出“建章立制”。地方和部門相繼出臺有關管理辦法或制度規定，確立了工作措施、責任體系和考核辦法等，為推行“河長制”提供了政策依據。如，省水利廳制定“河長制”實施辦法、省太湖辦印發河長工作意見、宜興市出臺加強河（湖、庫、蕩、氿）長制管理工作意見等。同時，還建立了監督機制，在河道醒目位置樹立“河長制”管理公示牌，標明河道基本情況、河長姓名及電話、河長職責等內容，自覺接受群眾監督。

堅持“一河一策”。流域水系復雜，河網密布，污染成因各不相同，需要科學施策，采取針對性的治理措施。河長們上任后，紛紛著手對負責的河流進行會診，采取“一河一策”、“逐河治理”的方法，牽頭制定河流水環境綜合整治規劃或方案，協調解決工作中遇到的突出問題。

抓好“示范帶動”。省政府主要領導、分管領導作為省級河長，定期視察，親自協調，帶頭推動水質較差的河流水環境綜合整治，給部門和地方河長作出示范。

創新管理模式。為幫助河長更好地履行職責，省太湖辦建立治太聯絡員制度，為15條主要入湖河流省市河長配備了聯絡員，定期向河長報告河流水質以及需要協調解決的突出問題。為解決國家和省考核斷面達標工作，省環保廳在總結“河長制”管理經驗的基礎上，在太湖流域建立了斷面達標整治地方首長負責制。

嚴格監督考核。省太湖辦定期調度和通報相關河流水質及地方河長履職情況，并對存在問題的河長進行現場交辦。今年，省太湖辦首次通過新華日報等主流媒體，通報了主要入湖河流水質情況。據統計，僅2014年，省太湖辦印發河長通報131期。

“一把手”出手解難題

在各級河長的共同努力下，太湖流域河流支浜水質不斷改善，河道常年性黑臭現象已基本消除，原先臟亂差的面貌得到徹底根治，水環境治理呈現出良好的示范效應。

為解決烏溪港上游蓮花蕩周邊畜禽養殖污染問題，烏溪港省級河長、省農委主任吳沛良多次帶隊赴宜興檢查督促，最終蓮花蕩周邊十幾家養豬場得以順利拆除。在他的協調和支持下，省環保廳、農委、太湖辦3家單位聯合出臺了《太湖流域畜禽養殖污染治理和綜合利用工作意見》，從制度上規范了畜禽養殖污染治理工作。陳東港省級河長、省住建廳廳長周嵐，每季度定期乘船查看河流水質，督查沿線污染源治理工作，協調推進污水管網建設，調度污水處理廠監管情況等，促進了河流水質改善。

地方借助“河長制”，也推動了一些重點工程和環保老大難問題的解決。王中蘇2011年11月開始擔任宜興水系最復雜、污染最嚴重、治理最困難的漕橋河河長，每季度至少常態化巡河一次，摸清了影響水質的四大因素：上游入境客水、農村生活污染、農業面源污染和工業點源污染。“這些問題的處理涉及單位多、協調范圍廣、統籌要求高，僅靠某個鄉鎮或某個部門的力量，很難解決到位，而且可能會出現責任不清、互相推諉的現象。”王中蘇多次牽頭召開分析會、推進會，并實地走訪沿線的企業和農戶，最終拿出加快完善基礎設施建設、實施生態修復工程、加強沿岸水環境綜合整治、提高污水納管率、開展畜禽養殖場專項整治、強化環境執法監管等一攬子整治方案。幾年下來，漕橋河水質總體上有了較大改善，全年平均水質能夠穩定在IV類。

武進港附近有個規劃撤并的南宅鎮，鎮里有條斷頭浜，周邊生活污水全部進入，多年累積，污染嚴重。周斌擔任武進港河長后，拍板將其列入區里的“清水工程”，投資700多萬元，建設了污水處理設施，并種植了美人蕉等凈化水生植物，水質與百姓滿意度得以同步提升。“黨政一把手掌握的資源較多，調控資源的能力也比較強，所以在推進環保工作上更加有力。”周斌坦言，如果不是“河長制”，問題可能不能得到這么快的解決。

8年來，“河長制”不僅在全省得到全面推廣，而且被其它兄弟省市借鑒效仿或消化吸收，如在滇池、巢湖、淮河、海河、遼河等流域，以及國內眾多城市的大小河道都建立了“河長制”管理，其影響力遠遠超出了太湖治理本身，為全國河湖水污染防治作出了重要貢獻。

“黨政同責”意義深遠

今年7月，中央正式出臺了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等三部法規文件，首次在國家層面提出了環境保護“黨政同責”，明確了對領導干部損害環境實施終身追究。

王中蘇認為，“河長制”正好是這一要求在治水領域的具體體現。實施環境保護“黨政同責”意義深遠：一是有利于推動環境建設，“黨政同責”，有力明確了環境損害責任的情形認定和追究辦法，將倒逼各級黨政領導把環境保護、生態建設放在更加重要的位置，一定程度上也更利于“河長制”的長期實施和效應放大。二是有利于促進轉型發展，進一步優化了領導干部考核評價體系，能有效引導領導干部統籌考慮經濟發展與環境保護、資源利用的關系，進一步推動地方經濟走上更高質量、更有效益、更可持續的發展道路。三是有利于提醒保護干部，“黨政同責”在明確責任追究的同時，也告知了各級領導干部，在生態環保方面有哪些明確的界限，什么必須做、什么不能做，體現了一種關心和提醒。

對于環境保護“黨政同責”，周斌表示，武進將不折不扣認真貫徹，結合實際有力落實。在干部考核中更加體現生態導向，對生態建設任務較重的地區和干部，實施“差別化”考核；黨政領導干部實施離任審計時，探索增加生態責任的審計內容，建立“用人、編制、經濟、生態”的“四責聯審”新形式；在治太方面，以河長制考核為抓手，動真碰硬開展環境責任追究等等，進一步凝聚黨員干部保護環境、綠色發展的思想共識。

去年底，習近平總書記視察江蘇時強調，保護生態環境、提高生態文明水平，是轉方式、調結構、上臺階的重要內容，要大力推進生態文明建設，堅持不懈抓好太湖治理，走出一條經濟發展和生態文明相輔相成、相得益彰的路子。在看到成績的同時，朱鐵軍也清醒地認識到，環保落實“黨政同責”，應當有兩個維度，一是落實責任；二是失誤追責。“‘河長制’在落實責任方面作出了一些有益探索，但在失誤追責上還有待進一步研究和完善。”他表示，未來將注重運用改革創新的辦法來不斷改進“河長制”，強化責任，狠抓落實，促進流域水質持續改善、生態持續修復，著力推動太湖治理邁上新臺階。