青海海東首個污水處理PPP項目啟動，廣西首個PPP模式試點項目落地南寧，浙江公布首批20個PPP推薦項目……近兩周來，全國各地大批PPP項目不斷涌現，其中環保項目占多數。據不完全統計，各省已披露2015年環保PPP項目的計劃投資，總額已突破1萬億元。

2014年，PPP成為了環保產業的關鍵詞，曾經默默安于一隅的環保產業似乎找到了“痛點”，正蓄勢待發。同時，中央層面和多地層面已陸續出臺PPP指導意見，從政策層面為PPP項目保駕護航。2015年，這場環保產業的PPP盛宴已然拉開序幕。

政策東風迎面而來

PPP，即Public-Private-Partnership（公共部門-私人企業-合作）。其基本涵義是指政府與社會資本進行合作，利益共享，風險共擔。對政府而言，PPP最直接的好處是融資。
PPP模式起源于英國，在國內最早實踐于上世紀八九十年代，地方政府在電力、污水、區域開發等多個領域開始嘗試這種項目模式。此后，在污水、垃圾處理等項目上，這種模式開始被廣泛應用。

不過，PPP模式的內涵在很長一段時間內沒有被重視。“PPP曾被簡單地看做了一種項目融資的手段。從這個角度出發的PPP模式并不利于打破壟斷，社會資本真正參與到公平競爭中去。”北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新說。

因此，PPP模式不應僅僅理解為拓寬政府的融資渠道。國內多位研究PPP模式的專家指出，實質上，PPP模式更應側重于經濟的發展模式，而非簡單的融資功能。PPP模式重點投資對象在具有一定收益的公用事業，這使得政府未來舉債發展的焦點在那些沒有收益的公用事業。因而，PPP模式的引進實現政府資源與社會資本的合作分工。

近年來，關于PPP模式發展的指導性意見陸續發布，政策春風頻頻吹向環保行業——

2010年5月，國務院發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，強調鼓勵和引導民間投資進入多個基礎設施和基礎產業領域，市政公用事業和政策性住房領域，以及社會事業領域、金融服務領域等。

2014年10月，國務院常務會議明確指出，要大力創新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作模式，使社會投資和政府投資相輔相成。

12月4日，國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網站發布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，還發布了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，確定了30個PPP示范項目，總投資規模約1800億元。其中污水處理、供水、環境治理等項目合計達到15個。

有環保企業負責人曾向記者提及，PPP模式在操作中有一個關鍵問題是，PPP模式沒有規范的合同模板可以參考，只能一個個項目去談。不過，就在今年1月，財政部就規范PPP合同管理工作發出通知稱，今后政府部門購買社會服務時，應加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理。為規范PPP合同管理工作，財政部今后還將研究制定標準化合同文本等。

環保項目金額較高

環保市場人士認為，運營成本低和市場規模大，都為環保PPP模式的推廣提供了條件。

美國環保部門估算，環境基礎設施的運營成本，私營企業要比公共部門低10%至20%。世界銀行曾根據潛在市場競爭能力、設施所提供服務的消費特點、收益潛力、公平性和環境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環節的市場化能力指數。

同時，根據國際經驗，污染治理投資占GDP的比例達2%-3%時，環境質量才可得到明顯改善。過去10年，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。行業分析指出，以2013年中國GDP為56萬億元為例，如果這一比例達到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。

環保產業巨大的市場，為PPP發展帶來了契機。全國工商聯環境商會會長文一波表示：“當下熱門的　PPP　模式在公共服務領域引入社會資本，實際上也是在倒逼環保產業改革。”

去年底財政部公布總投資規模1800億元的PPP示范項目以來，今年不少省份已陸續推出省級層面的PPP項目。在各省市公布的PPP項目中，盡管環保類所占比例各有輕重，但投資金額都相對較高。

目前江蘇、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具體PPP項目，其中環保類PPP項目，包括污水處理、垃圾處理、生態環境方面，共計162個，總投資約523億元。

162個項目中，污水處理項目占據主流，共113個項目，超三分之一，投資額315多億元，約占總額的60%，是生態環境項目（包括生態公園、流域治理項目）總投資的2.1倍、垃圾處理項目總投資的5.2倍。

其中，福建省推出的PPP項目都和污水處理相關，安徽、四川、湖南的污水處理項目都占省內項目的六成以上。專家分析認為，各地污水處理標準在逐步提升，城市污水處理設施缺口較大，面臨的資金壓力不小。這些正是各地集中上馬污水處理PPP項目的原因。而《2013年環境統計年報》顯示，2013年全國廢水排放量、城鎮生活污水排放量均在增加。

此外，垃圾處理項目共33個，約占總數的20%，投資額達60.46億元，比重約占16%。其中21個項目出自四川。生態環境項目雖然在數量上最少，但單個項目金額驚人：16個項目總投資額近147億元，平均每個項目耗資約9.2億元。單筆最大投資額也出現在該領域，安徽省安慶市的石塘湖綜合整治項目預計投資62.6億元。投資33億元的湖南省益陽市志溪河、蘭溪河流域治理項目位居第二，僅這兩個項目投資額就近百億元。

熱潮背后或藏隱憂

目前，已經投身PPP運營模式的環保上市公司包括碧水源、首創股份、巴安水務、國禎環保、永清環保等。可以預期的是，一場環保PPP 盛宴已經開啟。但多位專家在接受記者采訪時指出，狂歡之余，應居安思危，需關注PPP模式的潛在問題。

“PPP模式真的一勞永逸地解決了所有問題？政府應用PPP模式的目標應該是，更好地完成政府治理，以較低的成本為社會提供優良服務。目前看，PPP模式存在著的潛在問題需引起關注。”對此，賽迪智庫副研究員赫榮亮提出三個觀點。

首先，PPP模式隱藏了供給的真實成本，警惕地方政府擴張的二次沖動。政府通過稅費收入、債券等支出搞公共產品，增加了政府的負債總額，而公私合營很巧妙地將建設成本隱藏起來。在這種情況下，警惕地方政府通過PPP模式，走表外業務，將中央政府已經壓下去的基建項目改頭換面，包裝后重新上馬。

其次，PPP項目含糊了公共產品的成本核算，警惕納稅人后續支出的大幅增長。PPP突出特點是公共部門向私人部門轉移風險，私人部門向公共部門提供現金，政府不出錢，企業出資金。企業拿到特許經營權，大筆從銀行貸款，這增加了公共產品建設的資金成本，由于企業以相當低的自有資金撬動項目開發，而最終包括利息在內的全部成本來核算公共產品成本，最終通過價格傳導轉嫁給消費者，造成公共產品成本過高，以表面的微利經營，掩蓋了企業暴利本質。“因此，必須控制企業的貸款規模，要求自有資金進行建設，通過控制貸款比例來控制成本。”赫榮亮強調稱。

事實上，盡管各省紛紛推出一盤盤PPP大餐，但目前在具體項目說明上普遍仍是藍圖狀態，有諸多亟待落實之處。可以預見的是，在已經到來的2015年，環保行業PPP模式的熱度將會只增不減。不過，PPP模式是否能推動環保企業更廣泛更深層次的參與到社會投資中，值得期許。

本文來自《解放日報》